Responsabilidad medioambiental – Directiva 2004/35/CE

Resumen ámbito de aplicación.

En Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de julio de 2020, en el asunto C‑297/19, se hace un repaso de los conceptos principales relacionados con la Responsabilidad Medio Ambiental, su ámbito de aplicación, y la interpretación de la Directiva al respecto, así como de su correcta trasposición por las normas de cada Estado miembro, en la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho Comunitario, y partiendo del consagrado principio de “Primacía del Derecho de la Unión”.

A modo de glosario, expongo los criterios que entiendo principales, incorporo el enlace con artículos que trataban la cuestión en otras sentencias, y transcribo luego un resumen de la sentencia que menciono al principio:

  • Las personas que pueden ser responsables medioambientalmente, para las que se emplea el término “operador”, pueden ser físicas o jurídicas, privadas o públicas, y se señala expresamente que se incluyen entidades privadas que ejercen potestades públicas o de función pública, por delegación de la Administración; como, por ejemplo, Asociaciones, Federaciones o Comunidades de Regantes o entidades similares, a los que se refiere el asunto concreto de la sentencia.
  • Las Actividades profesionales que están incluidas como susceptibles de generar tal responsabilidad a los operadores, son las del Anexo III de la Directiva, así como todas las demás actividades profesionales cuando haya culpa o negligencia; y debe interpretarse, de forma amplia, que incluye también las actividades complementarias a las mismas; en el caso concreto las actividades agrícolas, se complementan en el caso concreto, con labores auxiliares de drenaje e irrigación de terrenos, llevados a cabo por una entidad federativa privada, con delegación de funciones de la Administración a dichos efectos, y ello desde décadas anteriores a la entrada en vigor de la Directiva sobre Responsabilidad Medio Ambiental el 30 de abril de 2004. Es decir, se incluye también las actividades desempeñadas en interés de la colectividad, en virtud de una delegación legal de funciones.
  • Alcance del Daño; el Daño tiene que ser “significativo”; y el que puede no tener que calificarse como “daño significativo”, a los efectos de que los estados miembros puedan no incluirlos en el ámbito de aplicación de la Directiva (Anexo 1 de la Directiva), pueden solo ser además de los expresamente autorizados (No confundir: el daño concreto en sí es lo que debe estar autorizado, no la actividad en general de la que luego resulta un daño), o los derivados de causas naturales, son aquellos que se consignan con el concepto de “gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores”:  El Tribunal advierte, estableciendo un criterio estricto y limitado, de que la posibilidad de exclusión por los estados de la responsabilidad ambiental por daños a especies y hábitats, que dicho término no puede amparar actividades, que por muy ancestrales y tradicionales que puedan ser, menoscaben los principios y objetivos de la Directiva, como son los principios de cautela y de que quien contamina paga; en definitiva el término “gestión corriente”, solo puede tenerse por incluido en las excepciones del concepto de “daño no significativo”, cuando se corresponde con “buenas prácticas”, precisamente porque el daño causado no sea significativo, y no invirtiendo los términos. La gestión de un lugar protegido por las Directivas sobre los hábitats y las aves, solo puede considerarse corriente si respeta los objetivos y cumple las obligaciones que prevén las Directivas de Aves, Hábitats y Responsabilidad Ambiental. Corresponderá a cada Tribunal de los Estados miembros, determinar si las buenas prácticas profesionales que pretende evaluar el carácter corriente de la gestión del paraje, cumplen esos requisitos.
  • Factor temporal en la consideración del daño significativo; lo decisivo es el momento en que se produce, aunque sea por efecto acumulativo, el riesgo, el daño o su incremento; la licencia de actividad puede ser anterior, la práctica o gestión puede ser incluso secular, pero a la entrada en vigor (el 30 de abril de 2004) de la Directiva de Responsabilidad Ambiental, las normas internas de los Estados miembros deben aplicarla a todas las actividades, personas y daños incluidos, en los espacios protegidos [ ]
  • Factor espacial: Finalmente recordar que se aplica tanto a los Espacios protegidos directamente relacionados con las Directivas europeas, como aquellos equivalentes añadidos por los Estados miembros, dentro de esa factible “mayor protección ambiental” que pueden aplicar los Estados frente al Acervo Comunitario [ ➕ ]

Resumen de la Sentencia.

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, punto 7, y del anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Directiva 2004/35

Los considerandos 1 a 3, 8 y 9 de la Directiva 2004/35 establecen:

«(1) Actualmente existen en la Comunidad muchos parajes contaminados que presentan importantes riesgos sanitarios, y la pérdida de biodiversidad ha sufrido una considerable aceleración durante las últimas décadas. La falta de acción puede acarrear un incremento de la contaminación y que la pérdida de biodiversidad aún sea mayor en el futuro. La prevención y la reparación, en la medida de lo posible, de los daños medioambientales contribuye a la realización de los objetivos y principios de la política de medio ambiente de la Comunidad establecida en el Tratado. A la hora de decidir el modo de reparar los daños, deben tenerse en cuenta las circunstancias locales.

(2) La prevención y reparación de los daños medioambientales debe llevarse a cabo mediante el fomento del principio con arreglo al cual “quien contamina paga”, tal como se establece en el Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible. El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya causado daños al medio ambienteo haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daños medioambientales, de forma que se reduzca su exposición a responsabilidades financieras.

(3) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales a un coste razonable para la sociedad, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, en razón de la dimensión de la presente Directiva y de incidencia en otras normas comunitarias, a saber, la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, puede lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del [Tratado CE]. De acuerdo con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(8) La presente Directiva debe aplicarse, en cuanto a los daños medioambientales se refiere, a las actividades profesionales que presenten un riesgo para la salud humana o el medio ambiente. Estas actividades deben identificarse, en principio, por referencia a la legislación comunitaria pertinente que establece requisitos normativos respecto de determinadas actividades o prácticas que entrañan un riesgo potencial o real para la salud humana o para el medio ambiente.

(9) La presente Directiva debe asimismo aplicarse, por lo que respecta a los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, a cualquier actividad profesional además de las que ya se han identificado directa o indirectamente, por referencia a la legislación comunitaria, como actividades que entrañan un riesgo real o potencial para la salud humana o para el medio ambiente. En tales casos el operador solo debe ser responsable en virtud de la presente Directiva en los casos en que haya incurrido en culpa o negligencia.»

[4] El artículo 1 de esa Directiva está redactado en los siguientes términos:

«La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de “quien contamina paga”, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.»

[5] El artículo 2 de la citada Directiva dispone:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1. “daño medioambiental”:

a) los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies. El carácter significativo de dichos efectos se evaluará en relación con el estado básico, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el Anexo I;

Los daños a las especies y hábitats naturales protegidos no incluirán los efectos adversos previamente identificados, derivados de un acto del operador expresamente autorizado por las autoridades competentes de conformidad con disposiciones que apliquen los apartados 3 y 4 del artículo 6 o el artículo 16 de la Directiva [92/43] o el artículo 9 de la Directiva [79/409], o, en el caso de hábitats o especies no regulados por el Derecho comunitario, de conformidad con disposiciones equivalentes de la legislación nacional sobre conservación de la naturaleza.

3. “especies y hábitats naturales protegidos”:

a) las especies mencionadas en el apartado 2 del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva [79/409], o enumeradas en los Anexos II y IV de la Directiva [92/43];

b) los hábitats de especies mencionadas en el apartado 2 del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva [79/409] o enumeradas en el Anexo II de la Directiva [92/43], y los hábitats naturales enumerados en el Anexo I de la Directiva [92/43] y lugares de reproducción o zonas de descanso de las especies enumeradas en el Anexo IV de la Directiva [92/43]; y

c) en caso de que así lo determine un Estado miembro, cualesquiera hábitats o especies no enumerados en dichos anexos que el Estado miembro designe para fines equivalentes a los establecidos en esas dos Directivas;

6. “operador”, cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional o, cuando así lo disponga la legislación nacional, que ostente, por delegación, un poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de esa actividad, incluido el titular de un permiso o autorización para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad;

7. “actividad profesional”, cualquier actividad efectuada con ocasión de una actividad económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter privado o público y de que tenga o no fines lucrativos;

[6] El artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva es del siguiente tenor:

«Se aplicará la presente Directiva:

a) a los daños medioambientales causados por alguna de las actividades profesionales enumeradas en el Anexo III y a cualquier amenaza inminente de tales daños debido a alguna de esas actividades;

b) a los daños causados a las especies y hábitats naturales protegidos por actividades profesionales distintas de las enumeradas en el Anexo III y a cualquier amenaza inminente de tales daños debido a alguna de esas actividades, siempre que haya habido culpa o negligencia por parte del operador.»

[7] El artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/35 establece el 30 de abril de 2007 como plazo para la transposición de esa Directiva, mientras que el artículo 20 de la citada Directiva dispone que esta entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, es decir, el 30 de abril de 2004.

[8] El anexo I de la misma Directiva, que lleva por título «Criterios a que se refiere la letra a) del punto 1 del artículo 2», establece:

«El carácter significativo del daño que produzca efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el estado de conservación que tuviera al producirse el daño, con las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad de regeneración natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico deberían determinarse mediante datos mensurables como:

  • el número de individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia;
  • el papel de los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la conservación del hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario);
  • la capacidad de propagación de la especie (según la dinámica específica de la especie o población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies características o de sus poblaciones);
  • la capacidad de la especie o del hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin más intervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que, tan solo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.

Los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como daños significativos.

No tendrán que clasificarse como daños significativos los siguientes:

  • las variaciones negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas normales para la especie o el hábitat de que se trate;
  • las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores;
  • los daños a especies o hábitats con demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin intervención, el estado básico o bien un estado que, tan solo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.»

Directiva sobre los hábitats

[9] El artículo 1, letra j), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, «Directiva sobre los hábitats», dispone:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

j) “lugar”: un área geográfica definida, de superficie claramente delimitada».

[10] El artículo 2 de esa Directiva prevé:

«1. La presente Directiva tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado.

2. Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.

3. Las medidas que se adopten con arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.»

Directiva sobre las aves

[11] El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres «Directiva sobre las aves», establece:

«La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.»

[12] El artículo 2 de esa Directiva está redactado en los siguientes términos:

«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

19      Durante el período comprendido entre los años, una parte de la península, situada en la parte occidental del estado, fue clasificada como «zona de protección» debido, en particular, a la presencia del fumarel común (Chlidonias niger), un ave acuática protegida de un tamaño de 15 a 30 centímetros, de plumaje azul grisáceo y cabeza negra, que habita esencialmente en las marismas de la costa atlántica. De conformidad con el plan de gestión, la zona de protección de esa especie sigue explotándose de manera tradicional como zona de pastos en grandes áreas y constituye, debido principalmente a su tamaño, el lugar de reproducción más importante de ese estado federado.

20      Para ser habitada y explotada con fines agrícolas, la península precisa drenaje. Este se lleva a cabo por medio de zanjas situadas entre las parcelas, que desembocan en una red de canalizaciones y cuyo mantenimiento corresponde a los usuarios respectivos de las superficies adyacentes. La carga del mantenimiento de las canalizaciones como colectores de agua incumbe a asociaciones de gestión de recursos hídricos y terrestres establecidos en la península.

21      Esas asociaciones están federadas como asociación de gestión de recursos hídricos y terrestres constituida bajo la forma jurídica de entidad de Derecho público. Entre las misiones que le encomienda la Ley figura el mantenimiento de las aguas superficiales como obligación de Derecho público. Para llevar a cabo esa misión, explota, en particular, las instalaciones que incluyen una esclusa de caza y una estación de bombeo. Esa estación drena la totalidad del territorio cubierto por dichas asociaciones federadas gracias a una bomba que se activa de manera automática cuando se alcanza un determinado nivel de agua. Las operaciones de bombeo puestas en marcha dan lugar a que se reduzca el nivel del agua.

22      Al considerar que, mediante la explotación de esa estación de bombeo, causó daños medioambientales en perjuicio del fumarel común, a efectos de la transposición de la Directiva 2004/35, presentó ante el Distrito de una solicitud de medidas de limitación y de reparación de daños, que fue desestimada.

23      Tras recurrir infructuosamente esta resolución desestimatoria interpuso un recurso de apelación contra la sentencia de dicho órgano jurisdiccional ante el Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo), que anuló la citada sentencia y obligó al Distrito a adoptar una nueva resolución.

24      El Distrito interpusieron un recurso de casación ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo).

25      Para determinar si debe considerarse que los daños medioambientales de que se trata en el litigio principal no son «significativos», en el sentido del artículo que transpone el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la interpretación de la expresión «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores» que figura en ese anexo.

26      En particular, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, en primer lugar, si el concepto de «gestión» debe entenderse en el sentido de que se refiere únicamente a las operaciones agrícolas o si también abarca la explotación de una estación de bombeo para la irrigación y el drenaje de las superficies agrícolas; en segundo lugar, si el carácter «corriente» de la gestión debe apreciarse únicamente respecto de los registros de hábitats y de la documentación de objetivos o si puede serlo también respecto de otros principios generales de Derecho nacional como la buena práctica profesional a la que se refiere, y si el carácter anterior de la gestión efectuada por el propietario o por el operador implica únicamente que esa gestión debe haber sido ejercida en un momento cualquiera anterior a la fecha de transposición de la Directiva 2004/35, a saber, el 30 de abril de 2007, o si debe también continuar siendo ejercida en esa fecha y, en cuarto lugar, si esa gestión anterior debe producirse independientemente o no de los registros de hábitats y de la documentación de objetivos.

27      Por otra parte, para determinar si en el marco de la explotación de la citada estación de bombeo, una «actividad profesional», en el sentido del artículo 2, punto 4, de la Directiva 2004/35, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, en caso de respuesta afirmativa a su primera serie de cuestiones, si una actividad ejercida en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones puede considerarse de naturaleza profesional, en el sentido de esta última disposición.

28      En esas circunstancias, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      a)      A los efectos del anexo I, párrafo [tercero], segundo guion, de la Directiva 2004/35 […] ¿incluye el concepto de “gestión” actividades que sean inseparables del uso directo del suelo con fines agrícolas?

En caso de respuesta afirmativa:

b)      ¿Qué requisitos deben cumplirse para que, a los efectos de la Directiva 2004/35, una gestión efectuada según lo definido en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos se considere “corriente”?

c)      ¿Cuál es el criterio temporal para determinar si, a los efectos de la Directiva 2004/35, una gestión es corriente según lo efectuado “anteriormente” por los propietarios u operadores?

d)      La respuesta a si, a los efectos de la Directiva 2004/35, una gestión es o no corriente según lo efectuado anteriormente por los propietarios u operadores, ¿es independiente de lo que se defina en el registro de hábitats o bien en la documentación de objetivos?

2)      ¿Constituye “actividad profesional”, a los efectos del artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, la actividad que se efectúa en interés público como consecuencia de una delegación legal de funciones?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la primera cuestión prejudicial

29      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre el modo en que ha de interpretarse la expresión «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores» que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35.

30      Con carácter preliminar, procede señalar que la primera cuestión prejudicial se inscribe en el contexto de un «daño medioambiental» supuestamente causado a una especie de ave, el fumarel común (Chlidonias niger).

31      A este respecto, debe recordarse que la Directiva 2004/35 tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental basado en un grado elevado de protección del medio ambiente y en los principios de cautela y de quien contamina paga, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales causados por los operadores.

32      Entre las tres categorías de daños comprendidos en el concepto de «daño medioambiental», definidas en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2004/35, figuran, en la letra a) de esa disposición, los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, que pueden abrir el ámbito de aplicación de dicha Directiva tanto con arreglo a la letra a) como a la letra b) del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.

33      Mientras que el concepto de «especies y hábitats naturales protegidos» debe entenderse, con arreglo al artículo 2, punto 3, de la Directiva 2004/35, en el sentido de que se remite en particular a las especies y hábitats enumerados en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, entre los que figura el fumarel común (Chlidonias niger) en virtud del anexo I de esta última Directiva, los daños causados a esas especies y hábitats se definen, a tenor del artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35, como cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies.

34      De la utilización del adjetivo «significativos», en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35, se desprende que únicamente los daños que presenten una cierta gravedad, calificados como «daños significativos» en el anexo I de esa Directiva, pueden considerarse daños a las especies y hábitats naturales protegidos, lo que implica, en cada caso concreto, la necesidad de evaluar la importancia de los efectos del daño de que se trate.

35      El artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35 precisa que esa evaluación se efectuará en relación con el estado básico de las especies y los hábitats de que se trate, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el anexo I de esa Directiva. A este respecto, los dos primeros párrafos de ese anexo indican los criterios que han de tenerse en cuenta para determinar si los cambios adversos en ese estado básico son o no significativos, precisando que los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como «daños significativos».

36      El anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35 establece no obstante que los daños que enumera no tendrán que clasificarse como «daños significativos». De la utilización de la expresión «no tendrán que» se desprende que los Estados miembros tienen la facultad, al transponer la Directiva, de considerar que esos daños son o no significativos, en el sentido del anexo I de la citada Directiva.

37      El artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35 dispone por otra parte que los daños a las especies y hábitats naturales protegidos no incluirán los efectos adversos derivados de un acto del operador expresamente autorizado por las autoridades competentes de conformidad con disposiciones que apliquen el artículo 6, apartados 3 y 4, o el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats o el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, o, en el caso de hábitats o especies no regulados por el Derecho de la Unión, de conformidad con disposiciones equivalentes de la legislación nacional sobre conservación de la naturaleza. De ello se desprende que todo daño comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35 queda automáticamente excluido del concepto de «daños a las especies y hábitats naturales protegidos».

38      En esas circunstancias, la primera cuestión prejudicial, que tiene por objeto el caso de un daño supuestamente causado a una especie protegida incluida en el anexo I de la Directiva sobre las aves, solo resulta pertinente si no ha de aplicarse la exclusión contemplada en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, primera parte de la alternativa, de la Directiva 2004/35.

39      En consecuencia, un daño causado por la explotación de una estación de bombeo expresamente autorizada por las autoridades competentes sobre la base de las disposiciones de las Directivas sobre los hábitats o sobre las aves, mencionadas en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35, no puede calificarse como «daño a las especies y hábitats naturales protegidos», en el sentido del artículo 2, punto 1, letra a), de la Directiva 2004/35, y no puede entrar en el ámbito de aplicación de esa Directiva ni con arreglo a la letra a) ni con arreglo a la letra b) del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.

40      También con carácter preliminar, procede observar que, entre los daños que los Estados miembros no tienen que clasificar como «daños significativos» en virtud del anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35, el segundo guion de ese párrafo menciona las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores. Dicho guion prevé de ese modo dos supuestos de hecho en los que los daños no tienen que clasificarse como «daños significativos», a saber, los daños que obedecen a causas naturales, por un lado, y los daños que se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, por otro lado, entendiéndose que el segundo de esos supuestos, objeto de la primera cuestión prejudicial, incluye en sí mismo una alternativa dividida en dos partes.

43      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición; tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. En efecto, este enfoque sería incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión. Así pues, en caso de divergencia entre versiones lingüísticas, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra.

44      A este respecto, procede señalar, como se desprende de los apartados 34 a 37 de la presente sentencia, que la Directiva 2004/35 da una definición amplia de los daños a las especies y hábitats naturales protegidos previendo que los operadores deben responder de cualquier daño significativo, a excepción de los daños que taxativamente se enumeran en el artículo 2, apartado 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35 y a excepción de los considerados por los Estados miembros como daños no significativos en virtud del párrafo tercero del anexo I de esa Directiva.

45      Por tanto, en la medida en que hacen inaplicable, en principio, el régimen de responsabilidad medioambiental para determinados daños que pueden afectar a las especies y los hábitats naturales protegidos y se apartan de ese modo del objetivo principal subyacente a la Directiva 2004/35, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales con el fin de combatir eficazmente el aumento de la contaminación de los parajes y la agravación de las pérdidas de biodiversidad, esas disposiciones deben ser objeto necesariamente de una interpretación estricta.

46      Por lo que respecta en particular a los daños contemplados en el anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35, procede señalar que, aunque los guiones primero y tercero de ese párrafo se refieren a daños de poca importancia respecto de la especie o del hábitat de que se trate, el segundo guion del citado párrafo se refiere a daños cuyo alcance puede ser significativo en función de las causas naturales que afecten a la especie o al hábitat de que se trate o a las medidas de gestión adoptadas por el operador.

47      Pues bien, admitir que los Estados miembros tienen la facultad de eximir a los operadores y a los propietarios de toda responsabilidad por el mero hecho de que un daño deriva de medidas de gestión anteriores y, por tanto, con independencia del carácter corriente de estas puede menoscabar tanto los principios como los objetivos que subyacen a esa Directiva.

48      En efecto, ese enfoque equivaldría a reconocer a los Estados miembros la facultad de admitir, contrariamente a las exigencias que resultan del principio de cautela y del principio de quien contamina paga, y por el mero hecho de que derivan de una práctica anterior, medidas de gestión que pudieran resultar excesivamente perjudiciales e inadecuadas para los parajes que albergan especies o hábitats naturales protegidos y que pudieran de ese modo poner en peligro o incluso destruir esas especies o hábitats y aumentar el riesgo de pérdidas de biodiversidad incumpliendo las obligaciones de conservación que incumben a los Estados miembros con arreglo a las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. Ese enfoque ampliaría excesivamente el alcance de las excepciones previstas en el anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35 y privaría en parte de efecto útil al régimen de responsabilidad medioambiental instituido por esa Directiva, substrayendo de ese régimen los daños potencialmente significativos ocasionados por una acción voluntaria y anormal del operador.

49      De ello se desprende que debe entenderse el término «corriente» debe referirse directamente al término «gestión» y que la expresión «gestión corriente» debe referirse a las dos partes de la alternativa del segundo supuesto de hecho previsto en ese segundo guion.

51      A este respecto, procede señalar que, con arreglo al tenor del anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, la «gestión» a la que alude ese segundo guion debe referirse a un paraje. Ha de precisarse que ese último concepto puede hacer referencia en particular a los lugares en los que se encuentran especies o hábitats naturales protegidos, en el sentido de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. En efecto, por un lado, el anexo I de la Directiva 2004/35, a la que se remite el artículo 2, punto 1, letra a), de esa Directiva, se inscribe exclusivamente en el contexto de los daños a las especies y a los hábitats naturales protegidos y, por otro lado, las especies y los hábitats naturales protegidos corresponden en particular, como se ha mencionado en el apartado 33 de la presente sentencia, a las especies y hábitats enumerados en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves.

52      Por lo que respecta al término «corriente», corresponde a los términos «habitual», «usual» o «normal». No obstante, para no privar al término «corriente» de su efecto útil en el marco de la protección del medio ambiente, procede añadir que una gestión solo puede considerarse corriente si resulta conforme con las buenas prácticas como, en particular, las buenas prácticas agrícolas.

53      De las consideraciones anteriores se desprende que el concepto de «gestión corriente de los parajes», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, debe entenderse en el sentido de que abarca toda medida que permita una buena administración u organización de los lugares que albergan especies o hábitats naturales protegidos, conforme, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.

54      En ese contexto, procede precisar que, dado que la gestión de un lugar que alberga especies y hábitats naturales protegidos, en el sentido de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, abarca necesariamente la totalidad de las medidas de gestión adoptadas para la conservación de las especies y los hábitats presentes en ese lugar, la gestión corriente de ese lugar ha de determinarse respecto de las medidas necesarias que los Estados miembros deben adoptar, sobre la base del artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 2 de la Directiva sobre las aves, para la conservación de las especies y de los hábitats presentes en dicho lugar y, en particular, de las medidas de gestión previstas de manera detallada en los artículos 6 y 12 a 16 de la Directiva sobre los hábitats y en los artículos 3 a 9 de la Directiva sobre las aves.

55      De ello se desprende que la gestión de un lugar protegido por las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves solo puede considerarse corriente si respeta los objetivos y cumple las obligaciones que prevén esas Directivas.

56      A este respecto, ha de precisarse que, habida cuenta de la interacción existente entre un lugar y las especies y hábitats que se encuentran en el mismo y, en particular, del impacto de las distintas formas de gestión del lugar en esas especies y hábitats, tanto si aquellas se vinculan específicamente a estos como si no, las medidas de gestión que los Estados miembros deben adoptar sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, para satisfacer los objetivos y cumplir las obligaciones que prevén esas Directivas, deben necesariamente tomar en consideración los aspectos característicos del lugar, como, en particular, la existencia de una actividad humana.

57      Para responder específicamente a la primera cuestión prejudicial, letra a), como resulta del contexto expuesto por el órgano jurisdiccional remitente, procede precisar que el concepto de «gestión corriente» puede, en particular, abarcar las actividades agrícolas ejercidas en un lugar que alberga especies y hábitats naturales protegidos, consideradas en su conjunto, es decir, incluidas las que pueden ser su complemento indispensable como la irrigación y el drenaje y, por tanto, la explotación de una estación de bombeo.

58      Esa interpretación se ve corroborada por la primera parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35. Al precisar, en efecto, que la gestión corriente de los parajes debe entenderse en el sentido definido en los registros de hábitats y en la documentación de objetivos, esa primera parte de la alternativa confirma que esa gestión debe definirse respecto de la totalidad de las medidas de gestión adoptadas por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves para cumplir sus obligaciones de mantenimiento o de restablecimiento de las especies y de los hábitats protegidos por esas Directivas.

59      A este respecto, aunque es cierto que ni la Directiva sobre los hábitats ni la Directiva sobre las aves mencionan, en ninguna de sus disposiciones, los conceptos de «registro de hábitats» y de «documentación de objetivos», de la práctica de algunos Estados miembros se desprende no obstante, como se expone, en particular, en el Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 92/43/CEE relativa a la protección de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres [SEC(2003) 1478] o en el anexo 2 del Documento de Orientación «La Acuicultura y Natura 2000» de la Comisión, que tanto los registros de hábitats como la documentación de objetivos corresponden a los documentos que los Estados miembros deben adoptar en virtud de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves para cumplir los objetivos de esas Directivas y las obligaciones de conservación que les incumben con arreglo a dichas Directivas. En particular, de ese Informe y del Documento de Orientación se desprende que tales documentos contienen precisamente las medidas necesarias para la gestión de las especies y de los hábitats naturales protegidos.

60      Además, ha de precisarse, a efectos de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, letra b), como se explicita en el apartado 26 de la presente sentencia, que, aunque, en el marco de la primera parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, el carácter corriente de la gestión debe determinarse a partir de la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que deba apreciar in concreto el carácter corriente o no de una medida de gestión no puede verse privado, en el supuesto en que, por un lado, esa documentación de gestión no contenga indicaciones suficientes para llevar a cabo esa apreciación y, por otro lado, el carácter corriente de la medida tampoco pueda determinarse sobre la base de la segunda parte de la citada alternativa, de la posibilidad de apreciar los citados documentos respecto de los objetivos y de las obligaciones previstos en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves o por medio de normas de Derecho interno adoptadas para la transposición de esas Directivas o, en su defecto, compatibles con el espíritu y el objetivo de esas Directivas. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar, a este respecto, si las buenas prácticas profesionales que pretende utilizar para evaluar el carácter corriente de la gestión del paraje, cumplen esos requisitos.

61      Por otro lado, es preciso señalar que la gestión corriente de un paraje puede resultar también, como se desprende de la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, de una práctica anterior ejercida por los propietarios o los operadores. Esa segunda parte de la alternativa abarca por tanto las medidas de gestión que, al haber sido aplicadas durante un cierto tiempo, pueden considerarse usuales para el paraje de que se trate, siempre que, no obstante, como se menciona en el apartado 55 de la presente sentencia, no pongan en entredicho el cumplimiento de los objetivos y de las obligaciones previstos en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves.

62      Procede precisar, a efectos de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, letra d), que la citada segunda parte se refiere a medidas de gestión que pueden no estar definidas en la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. En efecto, aunque no se puede excluir, en principio, que una medida de gestión anterior esté también prevista en la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves y pueda de ese modo estar comprendida en el ámbito de aplicación tanto de la primera como de la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, de la conjunción disyuntiva «o» que separa ambas partes se desprende con claridad que estas pueden aplicarse independientemente una de la otra. Es lo que puede suceder en particular cuando aún no se ha establecido la documentación de gestión o cuando en esa documentación no se menciona una medida de gestión aplicada anteriormente por los propietarios o por los operadores.

63      Por lo que respecta a la anterioridad de la gestión, objeto de la primera cuestión prejudicial, letra c), procede señalar que, habida cuenta de que una medida de gestión puede estar comprendida independientemente en el ámbito de aplicación tanto de una como de la otra parte de la citada alternativa, el carácter anterior de la gestión no puede definirse en relación únicamente con la fecha de adopción de la documentación de gestión.

64      Además, como el legislador de la Unión no ha precisado, en el tenor del anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, la referencia temporal a partir de la cual debe apreciarse la anterioridad de la gestión, ha de considerarse que esta no puede apreciarse respecto de la fecha de entrada en vigor o de la fecha de transposición de la Directiva 2004/35 contempladas, respectivamente, en los artículos 20 y 19, apartado 1, de esa Directiva. Por otro lado, esa interpretación tendría como efecto circunscribir la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35 únicamente a las prácticas iniciadas con anterioridad a una de esas fechas y privaría así ampliamente a esa segunda parte de su esencia al prohibir a los Estados miembros recurrir a la misma en lo que concierne a las medidas de gestión aplicadas por los propietarios o los operadores con posterioridad a esas fechas. De ese modo se quebraría un punto de equilibrio fundamental pretendido por el legislador de la Unión.

65      En esas circunstancias y habida cuenta de que el segundo supuesto de hecho contemplado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35 tiene como objetivo permitir a los Estados miembros prever una exención de los propietarios y de los operadores por los daños a las especies y a los hábitats naturales protegidos causados por una gestión corriente del paraje de que se trate, procede llegar a la conclusión de que la anterioridad de la práctica solo se puede definir respecto de la fecha en que se produjo el daño. De ese modo, solo si una medida de gestión corriente se ha aplicado durante un tiempo suficientemente largo hasta que se produjo el daño y está generalmente reconocida y establecida, ese daño podrá considerarse no significativo.

66      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el concepto de «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, debe entenderse en el sentido de que abarca, por una parte, toda medida de administración o de organización que pueda incidir en las especies y los hábitats naturales protegidos que se encuentren en un lugar, tal como resulte de la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros basándose en las Directivas sobre los hábitats y sobre las Aves e interpretada, en su caso, en referencia a toda norma de Derecho interno que transponga esas dos últimas Directivas o, en su defecto, compatible con el espíritu y el objetivo de esas Directivas, y, por otra parte, toda medida de administración o de organización considerada usual, generalmente reconocida, establecida y aplicada desde un tiempo suficientemente largo por los propietarios o los operadores hasta que se produce un daño ocasionado por el efecto de esa medida a las especies y a los hábitats naturales protegidos, debiendo ser además la totalidad de esas medidas compatible con los objetivos que subyacen a las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves y, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.

Sobre la segunda cuestión prejudicial

67      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «actividad profesional» que se define en el mismo se refiere también a las actividades ejercidas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

68      A este respecto, procede señalar que, en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/35, solo están comprendidos en el ámbito de aplicación de esta los daños causados por una «actividad profesional», concepto que se define en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35.

69      Esta última disposición prevé que el concepto de «actividad profesional» debe entenderse como cualquier actividad efectuada con ocasión de una actividad económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter privado o público y de que tenga o no fines lucrativos.

70      A este respecto, aunque ciertamente podría parecer que la expresión «actividad económica» indique que la actividad profesional debe guardar una relación con el mercado o presentar un carácter competitivo, los términos «negocio» y «empresa» pueden entenderse, uno u otro o incluso ambos, en función de las distintas versiones lingüísticas, tanto en un sentido económico, comercial o industrial como en el sentido más amplio de «ocupación», de «operación», de «obra» o de «trabajo». Esta interpretación se ve corroborada por el tenor del artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 que precisa que la actividad profesional puede tener o no un fin lucrativo.

71      No obstante, ha de recordarse que, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y la configuración general de la normativa de la que forma parte, así como los objetivos que esta persigue.

72      Por lo que respecta, en primer lugar, al contexto en que se inscribe el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, es de señalar que el anexo III de la Directiva 2004/35 contiene una lista de las actividades profesionales que abarca esa Directiva. Pues bien, ese anexo menciona actividades que, como las operaciones de gestión de residuos, se ejercen generalmente en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

73      Por otra parte, procede subrayar que, en la configuración general de la Directiva 2004/35, las actividades profesionales a que se refiere su artículo 2, punto 7, solo pueden ser ejercidas por las personas incluidas en su ámbito de aplicación, a saber, los operadores, que el artículo 2, punto 6, de esa Directiva define como cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional. Así pues, del punto 6 en relación con el punto 7 del artículo 2 de la Directiva 2004/35 se desprende que el concepto de «actividad profesional» abarca una concepción amplia e incluye también las actividades públicas sin ánimo de lucro ejercidas por personas jurídicas públicas. Pues bien, como, por regla general, esas actividades no guardan relación con el mercado ni presentan carácter competitivo, conferir a los términos «negocio» y «empresa», contemplados en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, un sentido puramente económico, comercial o industrial equivaldría a excluir del concepto de «actividad profesional» la casi totalidad de esas actividades.

74      Por lo que respecta, en segundo lugar, a los objetivos perseguidos por la Directiva 2004/35, de una lectura combinada de sus considerandos 2, 8 y 9 se desprende que esta pretende, en aplicación del principio de quien contamina paga, considerar responsables desde el punto de vista económico a los operadores que, debido a actividades profesionales que entrañan un riesgo real o potencial para la salud humana o el medio ambiente, han causado daños medioambientales, incitándoles a adoptar medidas y a desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de dichos daños.

75      Pues bien, una interpretación que excluyera del concepto de «actividad profesional» las actividades ejercidas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones, aun cuando los términos «negocio» y «empresa», que figuran en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, no tienen necesariamente en todas las versiones lingüísticas un significado puramente económico, por no guardar aquellas relación con el mercado o no presentar carácter competitivo privaría a la Directiva 2004/35 de una parte de su efecto útil, sustrayendo de su ámbito de aplicación toda una serie de actividades, como las controvertidas en el litigio principal, que entrañan un riesgo real para la salud humana o el medio ambiente.

76      De lo que antecede resulta que el concepto de «actividad profesional», a que se refiere el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, no se circunscribe únicamente a las actividades que guardan relación con el mercado o que tienen un carácter competitivo, sino que abarca la totalidad de las actividades desempeñadas dentro de un contexto profesional, por oposición a un contexto meramente personal o doméstico, y, por tanto, las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

77      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «actividad profesional» que en él se define se refiere también a las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1) El concepto de «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, debe entenderse en el sentido de que abarca, por una parte, toda medida de administración o de organización que pueda incidir en las especies y los hábitats naturales protegidos que se encuentren en un lugar, tal como resulte de la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros basándose en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y en la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, e interpretada, en su caso, en referencia a toda norma de Derecho interno que transponga esas dos últimas Directivas o, en su defecto, compatible con el espíritu y el objetivo de esas Directivas, y, por otra parte, toda medida de administración o de organización considerada usual, generalmente reconocida, establecida y aplicada desde un tiempo suficientemente largo por los propietarios o los operadores hasta que se produce un daño ocasionado por el efecto de esa medida a las especies y a los hábitats naturales protegidos, debiendo ser además la totalidad de esas medidas compatible con los objetivos que subyacen a las Directivas 92/47 y 2009/147 y, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.

2) El artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «actividad profesional» que en él se define se refiere también a las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

Cuestiones técnico periciales – ambientales sobre electrocución de aves rapaces en tendidos eléctricos

Luis Burillo y Jorge Moradell.

Partimos de la evidencia, puesta de manifiesto por numerosos estudios y distintas Instituciones, como el Defensor del Pueblo, el MITECO, o diversas ONGs, por ejemplo, sobre la cantidad en número, y la importancia cualitativa por las especies de que se trata, muertas o eliminadas de la vida en su Medio, de aves rapaces en España, por causa de la electrocución en tendidos de distribución eléctrica; sobre ello repararemos en distintos aspectos periciales, y en definitiva, sobre la importancia y alcance de la incidencia de electrocuciones de aves motivada por la interacción con las líneas eléctricas, y su posible evitación o minimización.

Puede repararse en los siguientes aspectos:

  • Importancia y alcance de la situación ambiental descrita.
  • Explicación técnica y viabilidad de eliminar /atenuar los efectos perniciosos manifestados.
  • Riesgo o daño significativo, sustancial o grave al medio ambiente.

Deben partirse de datos obtenidos en Centros Oficiales o concertados, donde se registran la entrada de ejemplares analizados, si bien su número de registros se relaciona principalmente con la eventual intensificación de programas de inspección para la catalogación de las líneas eléctricas según su peligrosidad, cuando se hacen, claro.

Con respecto a las especies afectadas, se repara en las que pertenecen a especies amenazadas, como por ejemplo águilas imperiales, calzadas, culebreras y reales, perdiceras, milanos negros o reales, buitres negros y leonados, búhos, halcones, cernícalos, gavilanes, cigüeñas y ratoneros. Por supuesto esto no quiere decir que la electrocución de otras especies, no presente importancia al poner de manifiesto la peligrosidad intrínseca de la instalación industrial en sí misma.

Sin duda, según información obtenida de los Centros y de los Agentes de la Autoridad encargados de vigilancia, recogida de restos y entregas, la incidencia real de las electrocuciones se está subestimando; y es que los datos registrados representan únicamente un pequeño porcentaje de los casos ocurridos, por varios motivos de sesgo, y se propone que la cantidad real de episodios podría quintuplicar la registrada.

En cualquier caso, del conjunto de aves afectadas, advertir que muchos individuos poseen alguna figura específica de protección (en peligro de extinción, amenazadas, o vulnerables).

Debe partirse en general, que la desaparición o rarefacción de individuos de especies afectadas por la electrocución, trae consigo consecuencias inmediatas que afectan al conjunto del ecosistema, incluidas las personas y los recursos naturales: plagas, zoonosis, explosiones demográficas; El descenso de las poblaciones de rapaces incrementa la población de sus presas, en especial el conejo silvestre, y de otros predadores, como el zorro, razón por la cual las medidas adoptadas para el control de sus poblaciones resultan infructuosas.

Mencionar también que las aves electrocutadas lo fueron tanto en el interior de Zonas geográficas expresamente declaradas en resoluciones administrativas, como protegidas (por ejemplo ZEPAS), como fuera de dichas zonas, por lo que dicha protección es en realidad ineficaz para prevenir la electrocución.

INTERPRETACIÓN Y VALORACIÓN.

IMPORTANCIA Y ALCANCE DE LA SITUACIÓN AMBIENTAL DESCRITA.

Las aves emplean los postes y torres del tendido eléctrico del mismo modo que los grandes árboles muertos que destacan sobre el paisaje, dado su carácter de atalaya que les permite: controlar un extenso territorio de caza o cortejo, descansar, alimentarse o anidar con menos riesgos que a nivel del suelo. Este comportamiento no necesariamente tiene consecuencias negativas ni para el ave, ni para la infraestructura.

Los episodios de electrocución de aves ocurren casi exclusivamente debido a apoyos de líneas mal diseñados. En aquellas regiones donde siguen en uso antiguas líneas diseñadas o construidas sin consideración a la normativa técnica específica, las especies que se posen (en especial las de media y gran envergadura) sufren pérdidas en sus poblaciones. Para algunas de estas especies, esta pérdida continua de individuos pondrá en peligro la pervivencia de la población local.

Se propone una clasificación en cuatro categorías de las aves según su implicación en episodios de electrocución:

0 – No se han registrado apenas electrocuciones (Ej. Anátidas).

I – Se registran casos, pero aparentemente no generan efectos significativos sobre sus poblaciones. (Ej. Cormoranes, garzas, pájaros carpinteros o paseriformes).

II – Aunque se registran gran cantidad de casos estas pérdidas son compensadas dentro de la población general (Ej. Palomas y tórtolas, búhos).

III – La electrocución es la principal causa de muerte, amenazando con la extinción de las poblaciones, regional o globalmente (Ej. Cigüeñas, Halcones, Águilas, córvidos).

Estas categorías dependen, además del comportamiento de las aves, de la distancia entre fases y aisladores de las torres que incrementa o disminuye el riesgo de cortocircuito en función del tamaño del ave.

Con el fin de ponderar la importancia y alcance del problema de mortandad de las aves relacionadas con las líneas eléctricas en la región de África y Eurasia, las secretarías de la Convención de Bonn (CMS) y del Acuerdo sobre la Conservación de aves acuáticas migratorias de África y Eurasia (AEWA), en el ámbito de programas ambientales de la ONU, encargaron una revisión que cubre todos los aspectos del conflicto entre las aves migratorias y las redes eléctricas, y las pautas para mitigar y evitar este conflicto dentro de la región de África y Eurasia, esta revisión incluye un resumen sobre los estudios de electrocución de aves realizados en España durante 30 años desde la década de 1980 en varias regiones:

“Como en otros países del sur de Europa, las rapaces y las cigüeñas fueron los grupos de especies más afectados. Entre estas se incluyen especies amenazadas como el águila imperial, el águila perdicera, el búho real, el buitre negro, el buitre leonado, el alimoche, el milano real, el águila culebrera, la cigüeña blanca, la cigüeña negra y el azor (Martínez, 2003; Palacios, 2003). En Cataluña, se estima que aproximadamente 3.000 aves son víctimas de electrocuciones cada año (Mañosa, 1995). En un estudio de siete años (1999-2006) en la misma región, se inspeccionaron 3.869 torres en busca de cadáveres de aves electrocutadas (Tintó et al. 2005, 2010). Se encontraron un total de 141 cadáveres debajo de 98 de estas torres (2.5%). La tasa de electrocución promedio se estimó en 0.036 aves/torre. Los cadáveres involucraron a 21 especies, con las aves rapaces diurnas (33.3%), los córvidos (31.2%) y los búhos (12.1%) como víctimas más comunes. El 23.4% restante de los cadáveres incluía palomas, tórtolas, pequeños paseriformes, cigüeñas, cormoranes, gaviotas y pájaros carpinteros.

El diseño fue el factor principal que hizo que los postes fueran potencialmente peligrosos para las aves. Los diseños más seguros fueron torres con aisladores o puentes suspendidos, configuraciones al tresbolillo y sin puentes flojos sobre las crucetas. Los postes con una posición dominante en el paisaje, especialmente aquellos colocados en las cimas de las colinas y rodeados por arbustivas, tenían tasas de electrocución más altas. Estos postes probablemente son elegidos por especies de aves territoriales, como las aves rapaces, como puntos desde los cuales detectar posibles presas. En el Parque Nacional de Doñana, se inspeccionó una muestra de 100 kilómetros de líneas de alta tensión (16 kV) durante dos períodos anuales (1982-1983) (Ferrer et al., 2001). Se encontraron un total de 778 aves electrocutadas, de las cuales 233 eran rapaces diurnas y búhos, incluido el buitre leonado (14 individuos), el águila imperial (3), el águila culebrera (8), el águila calzada (9), milano real (15), milano negro (82), halcón común (35), Azor del norte (1), Cernícalo común (10), halcón peregrino (1), milanos sin especificar (Milvus spp.) (36), otras especies de falconiformes (7), cárabo (3), lechuza (7) y mochuelo (2). Después de un experimento en el que se procedió a la extracción de los cadáveres, se obtuvo una estimación de 400 aves rapaces electrocutadas para el mismo tramo de 100 kilómetros de líneas eléctricas, lo que permite estimar que 1.200 aves rapaces morían anualmente en la extensión de 300 kilómetros de líneas eléctricas presentes en y a lo largo de los bordes del Parque (Ferrer et al., 1991). Tanto el diseño del apoyo como el hábitat tuvieron efectos significativos sobre la mortalidad de rapaces detectada. Ferrer y col. (1991) recomendaron que solo se adopten torres con aisladores suspendidos, evitando torres con un lazo de cable (puente flojo) expuesto sobre los aisladores y primar la construcción de las líneas eléctricas siguiendo el trazado de las carreteras. Otro estudio exhaustivo sobre los efectos de las líneas eléctricas se realizó en Sierra Morena oriental y Campo de Montiel, durante un período de ocho años (1988-1996) (Guzmán y Castaño, 1998). En este estudio, donde se analizaron 10 líneas eléctricas (69 kilómetros de líneas y 1629 torres), se encontraron electrocutadas 274 aves rapaces, pertenecientes a 14 especies, incluyendo: buitres negros (2 individuos), buitres leonados (1), águilas reales (23), águila imperiales (14), águilas perdiceras (17), águilas culebreras (9), águila pescadora (1), milanos reales (4), milanos negros (3), ratoneros (33), Azores (71), halcones peregrinos (7), cernícalos (7), búhos reales (21), cigüeña negra (1) y cuervo (1). El tipo de torres utilizadas influyó mucho en la probabilidad de electrocución, corroborando que las torres con aisladores suspendidos son más seguras. La electrocución parece ser particularmente peligrosa para algunas especies, como el águila imperial y el águila perdicera. En un período de 16 años (1989-2004), más de la mitad (50,2%) de la mortalidad no natural de las águilas imperiales estaba relacionada con la transmisión de electricidad (González et al., 2007). De 241 individuos para los cuales se conocía la causa de mortalidad, 115 habían muerto por electrocución. No se encontraron diferencias entre los sexos, aunque los sub-adultos fueron electrocutados con mayor frecuencia de lo esperado. La electrocución fue la causa más común de muerte en las áreas de dispersión, pero no en las áreas de reproducción. En una revisión más reciente, el 39.87% de la mortalidad del águila imperial registrada desde 1974 (n = 158) fue asignada a electrocución (López-López et al., 2011). Sin embargo, las electrocuciones disminuyeron considerablemente desde 1990, cuando se aprobó una regulación obligatoria, que resultó en la sustitución de 6.560 torres peligrosas (López-López et al., 2011). En el caso de las perdiceras, un estudio de tres líneas eléctricas ubicadas en las áreas de dispersión de la especie resultó en el hallazgo de 16 individuos muertos (Moleón et al., 2007). Junto a estas se contabilizaron otras 92 aves rapaces, pertenecientes a 15 especies, en su mayoría ratoneros y búhos reales”.

Investigaciones similares se han desarrollado además en Extremadura, Murcia, Castilla la Mancha o la Comunidad Valenciana, entre otras áreas del país, con resultados y conclusiones similares. Todos estos estudios dan un mosaico de datos de mortandad y propuestas de mejora, en algunos casos implementadas, que resulta no obstante poco eficaz dada su fragmentación, su desarrollo incompleto y la disparidad de objetivos y esfuerzos en el conjunto del territorio de la península, especialmente en el caso de las especies migratorias. Además, hay poca investigación en relación con el impacto demográfico de la electrocución lo que daría información sobre la verdadera magnitud del problema superando con ello la mera constatación de electrocuciones.

Los programas destinados a la preservación o recuperación de especies, por ambiciosos o costosos que sean, cuando se refieren a especies migratorias o con territorios que abarcan una o varias provincias, carecen de la eficacia deseada si no se implementan simultáneamente en todo su territorio.

Estudios realizados en el entorno del parque natural de Doñana, como ejemplo del impacto en las poblaciones que la electrocución puede suponer, estimaron la tasa de mortalidad debida a electrocuciones sobre las poblaciones de Milano negro (12,5% de los organismos reproductores), águilas calzadas (10 %), ratoneros (18%) y en águilas culebreras (6,5 %), porcentajes susceptibles de generar un descenso de sus poblaciones en el Parque Natural. El caso del Águila imperial era especialmente dramático sobre la que se estimó una mortandad anual del 15% de la población de esta especie en peligro de extinción causada por electrocución (Collar & Andrew 1988). En Doñana el 69.2% de todas las muertes de águilas conocidas eran atribuibles a electrocuciones. La supervivencia de los jóvenes durante los primeros seis meses de vida de las jóvenes águilas imperiales de Doñana pasó del 17.6 % al 80% en tan solo un año con la adopción del programa de reducción y protección de los tendidos eléctricos.

Sobre la relevancia ecológica que la minimización de los casos de electrocución en España puede tener, debe considerarse que nuestro territorio alberga el 97% de la población mundial de Águila imperial, el 70% de Águila culebrera, el 67% de quebrantahuesos, 60% de avutarda y el 90% de sisón común y que una de las principales causas de mortalidad de estas especies es la interacción de estas especies con las redes de distribución eléctrica. De acuerdo con el Libro Rojo de las Aves de España esta interacción es una de las principales amenazas para la conservación para 24 especies de aves en nuestro territorio. Es especialmente importante en el caso del águila imperial, como ya se ha mencionado, y del águila culebrera donde se ha estimado que es la causa de alrededor del 50% de las muertes no naturales registradas., así como de otras especies endémicas, en las que presenta tasas de mortalidad anuales de hasta el 25% en la población de (Ej.: la avutarda hubara canaria).

Debe además considerarse que, incluso en el caso de estudios científicos (más exhaustivos y sistemáticos), el número de víctimas encontradas durante los muestreos de campo usualmente corresponde sólo a un porcentaje reducido del número real de accidentes. Esto es debido a que una serie de factores influyen en la detectabilidad de las víctimas que con frecuencia no son encontradas.

Tal y como se apunta por parte de los intervinientes en esta materia, en especial Agentes de Protección de la Naturaleza, los datos muestran varios tipos de sesgo que puede conducir a minusvalorar la magnitud de la electrocución de aves en la provincia. Los tipos de sesgos principales que se identifican en relación con estudios de siniestralidad de aves por electrocución son:

  • sesgo de banda, debido a las víctimas cuyos restos, por diversas razones, puedan localizarse fuera de la banda de muestreo: desplazados por distintos tipos de agentes o por el propio movimiento de la víctima antes de morir;
  • sesgo de búsqueda, debido a las víctimas de accidentes que no son detectadas por el observador pese a encontrarse sus restos dentro de la banda de muestreo; puede tener diversas causas, como la baja visibilidad del terreno, la ocultación de los restos por la vegetación o la nieve, etc.
  • sesgo de carroñeo, debido a la retirada de víctimas de la banda de muestreo por la actividad de animales carroñeros.

La bibliografía identifica un cuarto tipo de sesgo (sesgo por hábitat), que se relaciona con la pérdida de víctimas que caen dentro de la banda de muestreo en áreas que no pueden muestrearse efectivamente, como pueden ser: ríos, carreteras, barrancos profundos, etc.

Estos sesgos conjuntamente pueden ser responsables de la no detección por el observador de una proporción muy significativa de las víctimas de colisión, y de diferencias muy importantes, de hasta un orden de magnitud o más, entre la tasa de colisión “observada” y la tasa de colisión “real”. Por este motivo, no es descabellado considerar que las cifras de electrocuciones reales son muy superiores a las conocidas para los años peores o mejor documentados.

Cabe reseñar un quinto sesgo que podríamos denominar “sesgo de búsqueda” y que vendría a explicar las grandes diferencias de casos de electrocución censados en diferentes años. La no implementación de esfuerzos de búsqueda explica la ausencia de datos al respecto.

Por lo general, cuando un ave se electrocuta, si la intensidad de la descarga eléctrica es media-alta y su duración es superior a 2 segundos, se produce un fallo en la fuente de alimentación que queda registrado por la empresa. Cuando esto ocurre la empresa envía (o debería) un equipo de campo al lugar para determinar la causa y registrar los detalles de cada incidente, incluyendo la identificación de la especie en el caso que las interrupciones hayan sido causadas por aves. Dado que estos registros (datados en el tiempo y en ocasiones geolocalizados) no dependen de que alguien azarosamente se encuentre el ave y que además llame al centro de recuperación de fauna competente, los datos de la compañía eléctrica pueden ser considerados, espacial y temporalmente, como no sesgados. Aunque es evidente que no todas las electrocuciones dejan registro, y por lo tanto la cifra será presumiblemente superior, generalizar este modo de proceder por parte de las compañías titulares de las líneas podía permitir detectar y corregir torres conflictivas.

De hecho, podría ser de interés solicitar cuántos casos de electrocución han sido acreditados por este procedimiento en cada provincia, e incluso analizar los registros de las compañías eléctricas para constatar episodios que pudieran asociarse como sospechosos de deberse a electrocuciones.

Esta información, obtenida por el registro de incidentes y la inspección de líneas, debiera haber convertido a las compañías titulares de las líneas eléctricas en agentes activos fundamentales para la valoración de la magnitud del impacto de las electrocuciones.

VIABILIDAD DE ELIMINAR O ATENUAR LOS EFECTOS PERNICIOSOS DENUNCIADOS.

No hay posibilidad de que las aves pueden adaptarse por sí mismas, inmunizándose frente a la electrocución o aprendiendo a discernir que promontorios son o no peligrosos, por lo que la única solución pasa por la eliminación, sustitución o adaptación de los tendidos eléctricos.

En cualquier región con redes de distribución eléctrica peligrosas, especialmente de media tensión, el riesgo de electrocución es continuo para un amplio espectro de aves en función de su tamaño, comportamiento y de su presencia en el territorio. La adaptación de las líneas, como hemos visto, está establecida y es viable técnicamente desde hace varias décadas. Su corrección hubiera minimizado las actuales cifras de electrocuciones a casos esporádicos, debidos a la persistencia de trasformadores o apoyos antiguos de propiedad particular.

Existen antecedentes, bibliografía, metodología e incluso norma para abordar todos los aspectos a considerar para la minimización en pocos meses de esta lacra ambiental. El único factor limitante es la ejecución de un plan de actuación con habilitación del presupuesto necesario lo que pudiera dilatar su implantación, pero no impedirla.

El RD 1432/2008 insta a las comunidades autónomas a seleccionar unas áreas prioritarias para la corrección de tendidos eléctricos. Estas áreas deben cumplir los siguientes criterios: deben ser lugares de nidificación, alimentación, dispersión y concentración de las aves, incluidas en los catálogos de especies amenazadas, tanto en el nacional como en los autonómicos. La delimitación de estas zonas no es sencilla, ya que es necesario seleccionar las zonas prioritarias buscando un equilibrio entre la probabilidad de que un ave protegida se electrocute o choque contra un cable y el coste que supone modificar estas líneas, de este modo se reducirá el coste de modificar tendidos en lugares en los cuales es poco probable que se produzcan accidentes y se priorizará en aquellas con una elevada probabilidad de accidente.

Las Administraciones Autonómicas han venido dictando normas por las que se delimitan las áreas prioritarias de reproducción, alimentación, dispersión y concentración local de las especies de aves incluidas en Catálogos de Especies Amenazadas, y se dispone la publicación de las zonas de protección existentes en cada Comunidad Autónoma. No obstante, no hay constancia concreta sobre planes, objetivos o cronogramas de modificación de líneas problemáticas que puedan ser evaluadas, por lo que, en la práctica, puede no estar haciéndose nada, o casi nada, al respecto. Por otro lado, las ZEPAs generalmente se delimitan en base a un único criterio, como es la localización de áreas de nidificación de especies incluidas en el Anexo I de la Directiva Aves, ampliando dichas áreas con una franja perimetral generalmente exigua.

Tradicionalmente, los hábitats de reproducción de gran parte de estas especies están o han sido asociados con áreas relativamente naturales y con baja influencia humana, de tal manera que la inclusión de áreas agrestes, tales como montañas o áreas forestales, se vieron favorecidas sobre otros hábitats, como por ejemplo las zonas agrícolas, durante el proceso de selección de las ZEPAs. Sin embargo, los estudios de selección de hábitat de rapaces en el Mediterráneo han demostrado que la mayoría de las especies asociadas a zonas forestales seleccionan preferentemente, a nivel de paisaje, áreas que tengan ecotonos de vegetación natural y espacios agrícolas, donde sus presas son más abundantes. Además, también se ha demostrado cómo las rapaces que se reproducen en el interior de ZEPAs utilizan con frecuencia áreas de campeo situadas fuera de ellas. De este modo, las áreas limítrofes a las ZEPAs constituyen un área de ecotono entre los hábitats naturales presentes en el interior y las zonas más transformadas del exterior (principalmente campos agrícolas), dónde la presencia y utilización por las aves es elevada. Por otra parte, la relativa escasez de posaderos naturales fuera de las ZEPAs, debido a que estas zonas suelen ser más llanas y con menos arbolado, conduce a un mayor uso de perchas artificiales, lo que aumenta el riesgo de mortalidad por electrocución, y puede convertir a estas zonas en trampas ecológicas.

Estudios realizados en la Comunidad Valenciana demuestran que tan solo una pequeña parte de los episodios de electrocución ocurren dentro de los límites de los espacios naturales protegidos (18%), mientras que en una franja de 5 km a lo largo del perímetro de las zonas protegidas se concentran tres veces más accidentes (60%). Esto es probablemente generado por el hecho de que hay más “apoyos electrificados estratégicos” en las zonas perimetrales que en el interior de las zonas protegidas. Este “efecto frontera”, ha sido corroborado en estudios realizados en Cataluña (Tintó et al. (2010) que detectaron mayor mortandad fuera de los límites de las áreas protegidas que dentro de ellas. Por lo tanto, restringir las medidas correctoras única o primordialmente a los apoyos situados en el interior o en el perímetro de las áreas protegidas resulta un modo ineficaz de abordar el problema y su aplicación.

Y es que, dado que no todos los apoyos tienen igual peligrosidad, la mortalidad se concentra en unos apoyos concretos y además estos apoyos se encuentran agregados espacialmente en unas líneas con elevada mortalidad; además de las modelizaciones sobre un amplio territorio, es posible detectar apoyos peligrosos a partir de episodios de electrocución concretos, para, y en consecuencia, proceder a su modificación inmediata, estén o no dentro de áreas prioritarias.

RIESGO O DAÑO SIGNIFICATIVO, SUSTANCIAL O GRAVE AL MEDIO AMBIENTE.

RIESGO DIRECTO PARA LAS POBLACIONES DE DETERMINADAS ESPECIES DE AVES.

La muerte por electrocución, por ejemplo, de un solo ejemplar de águila perdicera, catalogada como en peligro de extinción, constituye per se un daño grave desde el punto de vista de la población de esa especie y de sus servicios ambientales. Lo mismo puede decirse de otras especies en función del porcentaje de individuos afectados y de su grado de protección (que guarda relación con la fragilidad de sus poblaciones).

Considerado en conjunto, el riesgo de electrocución de las aves puede ser expresado como la suma del peligro inherente de electrocución (debido a la configuración de los apoyos) con la probabilidad de exposición de las aves (generado por su comportamiento).

El carácter “estratégico” de determinados apoyos o tendidos incrementa su interés para las aves por lo que, la confluencia entre este atractivo (que incrementa la probabilidad de exposición) con el peligro de electrocución inherente a determinadas configuraciones de las torres, explica la elevada frecuencia de casos de electrocución detectada y estimada, así como porqué en una misma línea los cadáveres pueden hallarse concentrados alrededor de un solo apoyo o conjunto de torres. Esto convierte dichos apoyos o tramos en trampas pasivas, masivas y no selectivas, de similar eficacia a los métodos de caza prohibidos y sancionados tanto administrativa como penalmente.

Existe una gran diferencia en la cantidad de información disponible en diversas regiones del país en función del esfuerzo de sus respectivas autoridades científicas y ambientales. En algunas regiones el problema ha sido extensamente estudiado, aunque en la mayoría la dimensión del problema es todavía desconocida. Junto con esto gran parte de la información se publica en revistas locales de escasa difusión o en informes de la administración, difíciles de localizar y no sujetos a revisión por pares. Las diferentes metodologías empleadas y la descoordinación convierten la comparación de los datos de diversos territorios (incluso dentro de un mismo país) en algo muy difícil, si no imposible, debido además a las diferencias entre áreas de estudio (clima, hábitats, especies, duración de los estudios, tipos de torres, etc.) y de factores de corrección aplicados a los muestreos para la corrección del sesgo.

La documentación sobre la magnitud del problema emplea diferentes unidades que también dificulta la comparación. Finalmente, muchas fuentes de datos no distinguen con claridad las victimas de electrocución de las debidas a la colisión con las líneas eléctricas, debido en ocasiones a la dificultad para establecer la causa de la muerte. Para muchas especies de rapaces continúa siendo una incógnita en qué grado la electrocución contribuye a la regresión de sus poblaciones dado que los datos demográficos necesarios para acreditar dicha regresión científicamente no se recopilan o no están habitualmente disponibles. No obstante, aunque la mortalidad por electrocución no sea suficientemente alta como para modificar por sí sola el tamaño poblacional de determinadas especies de rapaces a largo plazo, en otras especies su importancia se considera demostrada.

Y es que la electrocución es probablemente la principal causa del declive de las poblaciones de Águila perdicera en España y Francia y del Búho real en Francia e Italia. De acuerdo con el plan de acción de la Unión Europea para la preservación del Águila perdicera, la reducción de la mortalidad por electrocución de esta especie es un aspecto crítico para la supervivencia de esta especie, como ocurrió en el caso del Águila imperial, una de las rapaces más amenazadas del mundo.

Aun en el caso de las especies en las que la relevancia de la electrocución en la regresión poblacional no ha sido establecida, aunque si demostrada su contribución en la mortandad de ejemplares, debe considerarse que este impacto actúa de un modo aditivo junto con: la caza ilegal, el trampeo, el uso de venenos, la colisión con objetos artificiales o la exposición a contaminantes, contribuyendo con ello igualmente a su declive. Además, deben considerarse otras agresiones como la transformación del hábitat (roturación del monte y transformación de los cultivos de secano para el incremento e intensificación del regadío) o los conflictos sociales provocados por la declaración de las ZEPAS. De todos los tipos de impactos citados anteriormente, sin duda el más fácil de prevenir o revertir es la electrocución, dado que su origen está perfectamente establecido, no depende de la modificación de conductas sociales y es técnicamente factible.

Desde una perspectiva conservacionista, con independencia de su influencia relativa en la población, se propone reducir en lo posible las causas de mortalidad antropogénica entre las especies no cinegéticas, particularmente entre aquellas que están en peligro de extinción.

La estrategia en el caso de la electrocución de aves debida a redes eléctricas, debiera fundamentarse y evaluarse mediante estudios detallados de casos de electrocución, coordinados y sistemáticos en todo el país, no obstante, mientras dicha estrategia se desarrolla a nivel regional o nacional, al igual que ocurre con cualquier otra “disfunción” en una infraestructura, la constatación de una electrocución debiera culminar con la modificación del apoyo responsable a la mayor brevedad posible. Más aún si se constata que dichos apoyos son responsables de varias muertes.

La consulta de la base de datos de electrocuciones elaborada por varias Administraciones, muestra que, aproximadamente la mitad de las electrocuciones se producen en puntos con múltiples hallazgos donde ya se habían registrado casos anteriores. Algunos topónimos sugieren que su peligrosidad es debida a su ubicación en puntos elevados como “lomas, repetidores, atalayas”, donde destacan sobre un amplio territorio, o indican otro atractivo especial para las rapaces (Ej. Mataderos o vertederos).

La confluencia entre el comportamiento de las aves y el carácter atractivo de determinados tendidos eléctricos peligrosos incrementa su capacidad biocida sobre determinadas especies o comunidades que sufren grandes pérdidas en relación con el tamaño de su población lo que induce a su declive.

La intervención y corrección de algunos tramos (la mayoría comprendidos entre pocos apoyos), hubiera resuelto quizás cerca del 50% de las electrocuciones conocidas en algunas provincias españolas.

La modificación de estos apoyos, no solo debiera adaptarse a lo establecido en el decreto 1432/2008, sino que debe considerar las especies que son objeto de electrocución, en especial aquellas que por su envergadura alar requieran distancias mayores entre conductores.

RIESGO PARA EL EQUILIBRIO DEL SISTEMA NATURAL.

La reducción significativa de una especie tiene consecuencias para el conjunto del ecosistema en función de la interrelación que existe entre los organismos que lo componen, así; desde un punto de vista exclusivamente trófico, la reducción de las poblaciones locales o migratorias de un predador generalmente favorece en una fase inicial tanto a sus presas como a sus competidores directos, perjudicando simultáneamente a los recursos de los que estos se alimentan. En el caso de las aves rapaces, su reducción provocará inicialmente una mayor supervivencia y consiguiente crecimiento de las poblaciones de mamíferos, reptiles o insectos que constituyen sus presas habituales según especies. La mayor disponibilidad de estos ejercerá una mayor presión sobre los animales o vegetales de los que estos a su vez se alimentan, favorecerá la aparición de zoonosis y la proliferación de otros predadores que anteriormente competían con las aves rapaces por determinados recursos. Esta modificación en los tamaños poblacionales tenderá a establecer un nuevo equilibrio que, si el impacto que lo causó cesa y las poblaciones remanentes de rapaces en el territorio o en zonas accesibles lo permiten, retornará a distribuciones relativas entre las especies similares a las del momento inicial.

La desaparición de los tendidos eléctricos peligrosos supondrá una mayor tasa de supervivencia, de reproducción y un consecuente incremento en las poblaciones de las especies susceptibles de electrocutarse. Desde ese punto de vista la electrocución de aves, y en menor medida de pequeños mamíferos, supone un perjuicio sobre el equilibrio de los sistemas naturales en los que estos animales están presentes.

Un ejemplo de esta relación los constituye la relación en la variación de las poblaciones de rapaces y del conejo silvestre. Considerada una de las especies clave en redes tróficas de los ecosistemas mediterráneos, el conejo es una de las principales presas de muchas especies de rapaces. La relación entre abundancia de esta especie y electrocución de rapaces es directamente proporcional y ha sido documentada científicamente. Además, esta relación se ve retroalimentada en el caso de la electrocución: Las áreas de buena calidad ecológica con abundancia de presas atraen a más predadores lo que, en el caso de las rapaces, si se combina con la presencia de redes eléctricas peligrosas, incrementa la probabilidad de electrocuciones.

La abundancia de conejos es más elevada en ecosistemas agrarios tradicionales, con una elevada diversidad de hábitats naturales, lo que atrae no solo a los predadores sino a otras muchas especies de aves. Esto que explicaría aquellos casos en los que la mayoría de los cadáveres encontrados no pertenecen a rapaces.

La extinción de determinadas especies de aves rapaces conduce a la proliferación de determinadas presas de un modo reversible hasta que la proliferación/colonización de predadores alternativos conduzca a un nuevo equilibrio o hasta que la aparición de zoonosis reduzca el tamaño de las poblaciones.

RIESGO DE INCENDIO.

Otro de los riesgos especialmente grave mencionado sucintamente por diversos estudios es el asociado con la posibilidad de la generación de incendios forestales como consecuencia de la combustión de las aves electrocutadas, de sus nidos o la inducción de arcos eléctricos o chispas. Así por ejemplo Tinto y Real (2003), mencionan este aspecto:

“Además de tener un impacto negativo para las poblaciones de aves, la electrocución es la causa de numerosos cortes en el suministro de electricidad y, en determinados casos, se ha comprobado que puede ocasionar también incendios forestales”.

Algunos autores estiman que esta puede ser es una causa frecuente tanto en ecosistemas mediterráneos como en zonas templadas o frías durante los periodos estivales.

La consulta de la memoria estadística elaborada por la Jefatura del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (SEPRONA) indica que, tan solo en el año 2019, se produjeron en España seis incendios provocados por la electrocución de diferentes especies animales.

DAÑOS ACREDITADOS SOBRE LAS POBLACIONES DE AVES.

Sobre la calificación del riesgo y el daño, deberemos seguir la definición establecida en el art 2.1 la Ley de Responsabilidad Medioambiental, y considerar;

a) la reducción del número de individuos detectada, su densidad y la extensión de su zona de presencia.

b) La rareza de las especies implicadas (evaluada en el plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario), así como su grado de amenaza.

c) El papel de los individuos concretos en relación con la especie o la conservación de su hábitat.

d) La capacidad de propagación y la viabilidad de la especie (según la dinámica específica de la especie o población de que se trate) y la capacidad de regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies características o de sus poblaciones) dañados.

e) La capacidad de la especie, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin más intervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.

El último informe elaborado por España, como parte firmante de la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias, emitido el 24 de septiembre de 2019, Aunque informa que se ha reducido el número de electrocuciones en tendidos eléctricos, gracias a acciones de corrección de los tendidos más peligrosos, califica que su impacto, específicamente sobre las aves rapaces, sigue siendo “grave”.

Estas apreciaciones, además de indicar que las autoridades son conscientes del impacto, califican su impacto de grave o notable.

Resulta evidente, al menos en el caso de varias poblaciones de aves que, el número de electrocuciones puede ser definido como un daño ambiental que produce efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o mantener el estado favorable de conservación de estas especies.

OTROS RIESGOS.

La electrocución de aves puede tener consecuencias sobre las propias líneas eléctricas generando cortes de suministro debido a roturas de cables o pérdida de aislamiento, tanto en líneas de distribución como en las catenarias de las líneas férreas, lo que supone pérdidas económicas. Estos daños también pueden generarse por acción de la orina y excrementos de las aves, sin que conlleve necesariamente su electrocución. De hecho, aunque muchas investigaciones están motivadas por la conservación, algunas también son motivadas por las pérdidas financieras que sufrieron los proveedores de energía debido a las interrupciones de energía y las reparaciones causadas por las electrocuciones de aves. Por ejemplo, Estudios realizados en Hungría han estimado un gasto de al menos 7 millones de dólares anuales en la modernización de los postes de energía existentes para mitigar la electrocución. En Aragón, a juzgar por las cifras de electrocuciones, especialmente las reiteradas sobre los mismos apoyos o tramo de determinadas líneas, dichos gastos de reparación y adecuación de las líneas parecen no considerarse como suficientes para justificar el acondicionamiento y prevención definitiva de las electrocuciones.

Sin embargo, los costes de modificación de los apoyos y vanos conflictivos, debieran compararse con los generados por la reparación de los daños ambientales.

MONETIZACIÓN DE LA REPARACIÓN DE DAÑOS AMBIENTALES.

Índice de daño Medioambiental (IDM)

La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, establece en su artículo 24 la obligación, para determinados operadores de las actividades incluidas en su anexo III, de disponer de una garantía financiera que les permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad que pretenden desarrollar.

Esta ley también se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales distintas de las enumeradas en el anexo III, en los siguientes casos:

a) Cuando medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención, de evitación y de reparación.

b) Cuando no medie dolo, culpa o negligencia, serán exigibles las medidas de prevención y de evitación.

El Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, modificó la redacción del artículo 33 del reglamento para introducir un nuevo método que simplifica notablemente al operador el proceso de determinación de la cuantía de la garantía financiera.

Esta simplificación se basa en la introducción de un Índice de Daño Medioambiental (IDM) que el operador debe estimar para cada escenario accidental identificado en su análisis de riesgos medioambientales, y que ofrece un orden de magnitud del daño medioambiental causado. Esto permite comparar diferentes escenarios entre sí, y seleccionar el escenario referencia que servirá de base para calcular la garantía financiera. De esta forma, para establecer la cuantía de la garantía financiera, solamente es necesario cuantificar y monetizar el daño medioambiental generado en el escenario de referencia seleccionado.

El cálculo del IDM se apoya en una serie de estimadores de los costes de reparación primaria, que se deducen de la ecuación de costes de la metodología del Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental para cada combinación agente causante del daño-recurso afectado.

El artículo 33 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, establece que el cálculo de la cuantía de garantía financiera partirá del análisis de riesgos medioambientales de la actividad y contendrá las siguientes operaciones:

  1. Identificar los escenarios accidentales y establecer su probabilidad de ocurrencia.
  2. Estimar un índice de daño medioambiental (IDM) asociado a cada escenario accidental siguiendo los pasos del anexo III.
  3. Calcular el riesgo asociado a cada escenario accidental como el producto entre su probabilidad de ocurrencia y el IDM.
  4. Seleccionar los escenarios con menor IDM asociado que agrupen el 95 por ciento del riesgo total.
  5. Establecer la cuantía de la garantía financiera, como el valor del daño medioambiental del escenario con el IDM más alto entre los escenarios accidentales seleccionados. Para ello se seguirán los siguientes pasos:
    • En primer lugar, se cuantificará el daño medioambiental generado en el escenario seleccionado.
    • En segundo lugar, se monetizará el daño medioambiental generado en dicho escenario de referencia, cuyo valor será igual al coste del proyecto de reparación primaria.

Una vez calculada la cuantía de la garantía financiera obligatoria, se añadirán a la misma los costes de prevención y evitación del daño.

Para la realización de dichos cálculos La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del MITECO desarrolló una aplicación informática para estimar el IDM asociado a cada escenario accidental, que se puso a disposición de público en el año 2017.

Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental (MORA).

El módulo MORA., calcula el valor económico del daño medioambiental asociado al escenario de referencia para la constitución de la garantía financiera, estimando el coste de la reparación primaria, compensatoria y, en su caso, complementaria, de los daños previstos.

El módulo MORA, también se puede utilizar para estimar el coste de reparación de otros escenarios de riesgo, distintos del escenario de referencia, con el objetivo de proporcionar al operador información para realizar una correcta gestión del riesgo de su instalación.

La elaboración del presupuesto tiene en consideración los siguientes costes a la hora de determinar el valor de la reparación de los recursos naturales:

  • Coste de consultoría. Incluyen los costes de análisis, estudio, planificación y diseño del proyecto de reparación.
  • Acceso. Coste de acceder a la zona afectada por el daño (que, en este caso en lo que a la reparación de la mortandad de fauna se refiere puede obviarse del presupuesto).
  • Ejecución. Hace referencia a los costes de implantación, puesta en marcha y gestión del proyecto de reparación. En definitiva, recogen el coste de aplicación de la técnica reparadora.
  • Revisión y control. En esta categoría se incluyen los costes de seguimiento y revisión de los resultados obtenidos.
  • Porcentaje de seguridad por contingencia. En el procedimiento de ejecución del proyecto pueden aparecer circunstancias imprevistas que suponen un incremento del coste. Estos imprevistos se consideran en el MORA a través de un incremento del coste de entre un 40 y un 40% (porcentaje tomado de la Memoria justificativa del proyecto de Real decreto 209/2008).

Valoración cinegética de las especies electrocutadas.

Otro modo de cuantificar el daño generado es establecer la indemnización por daños y perjuicios, a partir de la tasación de los ejemplares de las especies de fauna silvestre que sean objeto de electrocución.

CONCLUSIONES.

Primera La electrocución de aves rapaces, debida a su contacto con los diversos elementos peligrosos de los tendidos eléctricos de media y alta tensión, tiene una eficacia biocida potencial similar al de los métodos de caza masivos y no selectivos específicamente prohibidos en nuestra legislación.

Segunda: La causa principal de la electrocución es el peligro inherente a la configuración de las redes eléctricas. El riesgo de electrocución es previsible (en el caso de las que no se adaptan a lo establecido en la norma técnica), detectable (en el caso de aquellos apoyos o infraestructuras que, aun estando adaptados, generan episodios de mortandad) y subsanable en ambos casos mediante la implementación de las mejores técnicas disponibles, por lo que no puede considerarse un hecho accidental.

Tercera: La afección sobre la avifauna por electrocución, pese a que está siendo infravalorada debido al sesgo de la información disponible, es de una magnitud que afecta a un porcentaje sustancial de ejemplares de determinadas especies silvestres, como por ejemplo: el águila imperial y perdicera, el águila real, ambos milanos, la cigüeña blanca o el buitre leonado, condicionando la posibilidad de alcanzar o mantener el estado favorable de conservación de estas especies, tanto dentro como fuera de las zonas específicamente protegidas a tal fin.

Cuarta: Existen conformaciones y medidas estructurales de las líneas de alta y media tensión que, de aplicarse, garantizarían la seguridad para las aves, reduciendo drásticamente los casos de electrocución, como se ha constatado en otros casos, y cuyo coste económico de reparación es inferior al del coste de reparación ambiental generado.

Quinta: El riesgo de electrocución sobre la fauna descrito, en especial sobre las aves rapaces, y el consiguiente desequilibrio de sus poblaciones y, a través de estas, del conjunto del ecosistema en sus territorios de influencia, puede ser calificado como grave desde el punto de vista de su riesgo para el equilibrio de los sistemas naturales, a los efectos jurídicos correspondiente.

Primacía del Derecho de la Unión sobre los Ordenamientos nacionales: concepto de planes y programas, a los efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de junio de 2020, en el asunto C-24/19.

El Derecho Comunitario, que ordena trasponer en las legislaciones nacionales la Directiva 2001/42/CE; parte de un concepto amplio de estos planes y programas, en favor de realizar siempre dicho procedimiento de Evaluación, tanto respecto de cualquier norma reguladora interna, que pueda influir en posibles futuros actos de autorización de actividades, siendo que estas puedan afectar a Espacios Protegidos, estén o no dentro del mismo físicamente, así como de los actos concretos en sí que los autoricen.

Imposibilidad de suspender los efectos de la aplicación de la norma europea, frente a la nacional, en caso de haber omitido dicha Evaluación, salvo por el propio Tribunal de Justicia Europeo, y por el Tribunal interno, solo cuando además de que lo permita su ley de trasposición, concurran circunstancias que hicieran peligrar un servicio público esencial, en caso de anulación, y solo en todo caso por el tiempo necesario para restaurar el ordenamiento conculcado.

Con motivo de un Procedimiento prejudicial sobre la Directiva 2001/42/CE sobre Evaluación de los efectos en el medio ambiente, y con motivo de fondo de una autorización urbanística para la instalación y explotación de aerogeneradores; se plantea ante el Tribunal cual deba ser el concepto de “planes y programas” sometidos a esta condición para la concesión de la autorización establecida y los Actos nacionales que establecen un marco para la autorización en el futuro de proyectos

Así mismo se plantea los requisitos para, excepcionalmente, dictarse por el propio Tribunal, y no por los Tribunales internos, el mantenimiento de los efectos de los actos nacionales y de las autorizaciones concedidas, basándose en tales actos después de que se declare que estos no son conformes con el Derecho de la Unión.

El Tribunal de Justicia, recuerda, que puede, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión sobre el Derecho nacional contrario a ella. En efecto, si los órganos jurisdiccionales nacionales estuvieran facultados para otorgar primacía a las normas nacionales contrarias al Derecho de la Unión, aunque fuera con carácter provisional, se estaría actuando en menoscabo de la aplicación uniforme de este último ordenamiento.

1.- El Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:El artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que están comprendidas en el concepto «planes y programas», por ejemplo una orden y una circular, adoptadas por el Gobierno de una entidad federada de un Estado miembro, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores.

2.- El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que constituyen planes y programas que deben someterse a una evaluación medioambiental en virtud de dicha disposición una orden y una circular que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, entre ellas, medidas relativas a la proyección de sombra, a la seguridad y a las normas sobre ruidos.

3.- Cuando resulta que una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42, debería haberse realizado antes de la adopción de la orden y de la circular en las que se basa una autorización de instalación y explotación de aerogeneradores impugnada ante un tribunal nacional, de modo que esos actos y esa autorización no son conformes con el Derecho de la Unión, dicho tribunal solo puede mantener los efectos de tales actos y de tal autorización si el Derecho interno se lo permite en el marco del litigio del que conoce, en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pueda tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado miembro en cuestión y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad. Corresponde al tribunal remitente, en su caso, efectuar esta apreciación en el litigio principal.

El Tribunal Constitucional español y la “ideología animalista”

Comentarios al hilo de la Sentencia 81/2020 de 15 de julio de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional en recurso de inconstitucionalidad 1203-2019.

No me atrevo a afirmar con rotundidad que exista una “ideología animalista”, y menos a dar una definición de la misma; pero esto sí lo hicieron los senadores que interpusieron el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de La Rioja 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad Autónoma de La Rioja, recurso del que deriva la sentencia mencionada.

Y es que aunque dicho recurso se fundamenta en variados motivos, prácticamente pueden resumirse los mismos en una pretendida vulneración del principal valor constitucional del pluralismo político e ideológico (Artículo 1.1 CE), de la dignidad de las personas (10) y de las libertades de creencias, expresión y creación literaria y artística (16 y 20), que se invocan en el recurso, al, según los recurrentes, imponer dicha ideología animalista.

Supongo que una “ideología animalista”, como otros “..ismos”, podría definirse como aquella concepción individual, social y política, que defiende o mantiene un reconocimiento o avance de derechos formales y sustantivos, como a su vez construcción convencional humana, que ostentarían, dentro del Reino Animal, como uno de los Reinos de seres vivos, todos o algunos de dichos animales, en pos de proteger un “status” considerado como adecuado de vida de los mismos, bajo unos parámetros que consideramos comúnmente de bienestar, y que intenten garantizar, y en su caso imponer bajo la coacción represiva de las instituciones, su defensa contra el mal trato dispensado, directa o indirectamente, por los humanos, que ya no seríamos por tanto los únicos destinatarios de tales derechos.

Por supuesto que tanto el tipo de animales que ostentarían tales derechos, como el alcance de los mismos, variarían según unas u otras consideraciones de esta ideología, que como todas, no sería monolítica.

Los senadores recurrentes parten de que dicha Ley, luego reformada por la del mismo Parlamento 2/2020, ante avatares políticos en esa Comunidad, que matiza muchos de los aspectos objeto del recurso, pero que continúa en esencia y en síntesis, en palabras del propio Tribunal Constitucional al inicio de sus fundamentos jurídicos, girando alrededor del argumento de que la ley impugnada impone una ideología animalista que establece una peligrosa equiparación entre la dignidad de la persona y la protección de los animales, vulnerando así el artículo 10.1 de la Constitución. Según los recurrentes, la imposición de esa ideología animalista vulneraría asimismo la libertad ideológica y religiosa, y variados otros aspectos y libertades constitucionales que se citan, y luego se detallarán más, además de otros aspectos del reparto competencial entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas.

El Tribunal Constitucional analiza los diversos aspectos que esta cuestión, que reconoce como novedosa en el interés de la sociedad, presenta, y que seguirá presentando, dado la gran apertura de posibilidades a regular, dado su carácter un tanto indefinido y transversal en las políticas públicas, pero que al menos zanja el más importante presupuesto de partida, como es el expreso reconocimiento de que cualquier norma debe perseguir el fin legítimo de evitar el mal trato animal.

El rechazo, sin demasiada disquisición por el Tribunal, de que regular en una norma legal unas disposiciones tendentes a conseguir un elevado nivel de protección jurídica del bienestar animal, y de reconocimiento de una dignidad intrínseca en los animales individualmente considerados, incurra en vicio de inconstitucionalidad por vulnerar valores como la libertad ideológica y de profesar creencias o a entrar en contradicción con el reconocimiento de la dignidad humana, que se dice relativizar, lo es ante la palmaria improcedencia de algo que no tiene porqué entrar en contradicción; la dignidad humana y el reconocimiento de una dignidad animal.

Para algunos juristas, considerar que una ley de protección animal, per se, suponga imponer ilegítimamente una ideología animalista, sería equiparable por ejemplo, a considerar que una ley que adopte medidas de protección integral de las Mujeres (piénsese en la Ley 1/2004, que, eso sí, también fue objeto de recurso de inconstitucionalidad) sería inconstitucional por sí misma, por imponer una “ideología feminista”.

Voy a intentar que obtengamos algunas conclusiones y premisas de esta sentencia, que nos sirvan de pauta hermenéutica y en su caso para futuros desarrollos normativos en ese “fin legítimo de defensa del bienestar animal”, a implementar en normas y políticas públicas:

Sobre cuestiones competenciales en el desarrollo normativo y ejecución de la regulación, entre las distintas instancias Administrativas.

Parte el Tribunal Constitucional de reconocer que no existe un específico y directo valor constitucional que reconozca derechos concretos a los animales, ni que atribuya de forma exclusiva ni compartida las competencias legislativas sobre ello, ni al Estado, ni a las Comunidades Autónomas (Artículos 148 y 149 CE), o, claro está, a entidades locales, pero lógicamente tampoco prohíbe tal ejercicio de legislación, siempre que de otro modo transversal no se vulneren otras competencias o títulos competenciales, dado precisamente la falta constitucional unívoca de los animales como seres individualmente ostentadores de derechos; y es que o siguen considerándose como propiedad privada, o como objeto de explotación ganadera o de espectáculos.

Pero indirectamente la Constitución reconoce los derechos a ser protegidos frente a la actuación humana, y un trato inadecuado, al menos de ciertos animales que consideramos “de compañía”, y aunque no lo diga expresamente el Texto Constitucional, al reconocerse como parte de nuestro Ordenamiento Jurídico interno (Artículo 96 CE) los Tratados Internacionales suscritos por España, como principalmente el Convenio Europeo de Estrasburgo sobre protección de animales de compañía de 1987 (entró en vigor en España el 1 de febrero de 2018); así como la normativa de la Unión Europea, de carácter no internacional, sino “supranacional” y con primacía y efecto directo en los Estados miembros (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de noviembre de 2019). Como principio genérico deberemos partir del artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que impone valorar en todas las políticas públicas en el seno de la Unión, el respeto de todos los animales (y digo todos, porque aquí no se hace diferenciación) como seres sintientes.

Y efectivamente existe una profusa regulación en el Acervo Comunitario, con Reglamentos y Directivas (traspuestas en varias leyes españolas) pero ahora sí, distinguiendo entre tipos de animales y su consideración utilitarista para los humanos; animales de producción ganadera, de espectáculos o exhibición, de experimentación o silvestres, e incluso los considerados como plagas; ello se reproduce en las referencias constitucionales a las competencias y su reparto entre Estado y Comunidades Autónomas, en cuestiones como la protección ambiental, la investigación científica y la experimentación con animales, la ganadería y las condiciones de las explotaciones, sanidad, la estancia, transporte y sacrificio de animales, y cuestiones que no giran alrededor del bienestar del individuo – animal en sí mismo, como se ve.

En definitiva, aunque no de una forma unívoca para todo tipo de animales, y sí los considerados como de compañía (gatos, perros y hurones, dice la Ley recurrida), la Constitución Española, y así lo reconoce el Tribunal Constitucional, sí recoge indirectamente como un bien jurídico digno de protección, el bienestar animal, y por ello regular condiciones en su tenencia, comercio y similares cuestiones, no tiene en principio porqué entrar en un estéril debate sobre si supone vulnerar el reparto competencial en sí mismo, cuando no se establece taxativamente que sea competencia de una u otra esfera administrativa, como tampoco lo es plantearse que suponga menoscabar o relativizar la dignidad humana.

Tampoco entra en demasiadas disquisiciones el Tribunal, sobre aspectos, aún abiertos para el futuro, como zanjar el tipo de animales sobre el que cabe en su caso realizar regulación una u otra Administración, definir qué es mal trato animal (adjetivada en la ley tras reforma de 2020, como “inútil”), consideración de cuáles sean animales silvestres o asilvestrados, la tipificación y alcance de sanciones; pero lo que el Tribunal sí considera una invasión competencial de la Comunidad Autónoma en competencias exclusivas del Estado Central, es en lo que considera objeto de desarrollo de legislación civil (Artículo 149. 1. 8 CE), al regular cuestiones como prohibiciones de donaciones, ventas, cesiones de animales, y que inciden en materias de obligaciones y contratos; ello pone de manifiesto sin duda la necesidad de abordar una normativa integral sobre animales, incluido como se ve el Código Civil español, competencia igual que la legislación penal del Estado, y que en otros aspectos administrativos podría tener el concepto de básico, a fin de clarificar competencias entre el Estado Central, las Comunidades Autónomas e incluso el nivel Local, hoy puntualmente referido en algunas cuestiones en la Ley de Bases de Régimen Local.

Cuestiones de carácter sustantivo, con quejas de los recurrentes por contradecir la ley de protección animal, directamente, libertades y derechos fundamentales; así se dice se establecen obligaciones para con los animales, que no están garantizadas para los humanos, que se proclama un derecho a la dignidad de los animales que relativiza este valor para los humanos. Así mismo los recurrentes alegan que las obligaciones que se imponen a propietarios de animales, en contraposición a actividades ganaderas tradicionales, cinegéticas, tauromaquia, y similares, vulneran el derecho a la libertad ideológica y religiosa.

Tras argumentar el Tribunal qué supone la libertad ideológica, afirma no advertir que una regulación sobre bienestar animal vulnere tales libertades, considerando legítimo establecer por el legislador obligaciones y prohibiciones para propietarios y poseedores de animales con el propósito de fomentar la tenencia responsable y evitar el mal trato animal.

También se alega la vulneración del derecho a la intimidad domiciliaria, dado que la ley impugnada recoge la obligación de someterse a requerimientos de inspección por funcionarios de la Administración Autonómica, quien se dice tiene acceso libre y sin previa notificación a establecimientos, vehículos u otros lugares en general, y que lógicamente el Tribunal simplemente dice debe interpretarse como que no afecta a domicilios amparados por el derecho del artículo 18 CE, como es obvio.

También se alega por los recurrentes que la regulación relativa a un control administrativo previo a la filmación de escenas con animales, supondría una censura previa que limita el derecho a la libertad de expresión y creación artística del artículo 20 CE; sin embargo el Tribunal considera que un control tendente a asegurar que no se mal trata animales con fines audiovisuales, es legítimo y no entra en contradicción con la libertad de creación, al ser una limitación muy tangencial de un aspecto concreto y con otro valor importante a ponderar.

Desarrollo resumido de las conclusiones extraídas de la sentencia:

En definitiva en su fallo, el TC estima parcialmente el recurso al considerar que se ha vulnerado la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE) y desestima el recurso en todo lo demás (además de declarar la pérdida del objeto de algunos preceptos por haber recibido éstos nueva redacción mediante una Ley posterior).

Desde el punto de vista estrictamente competencial, resulta clarificadora la interpretación de la concurrencia de diversos títulos competenciales constitucionales, tanto estatales como autonómicos, al no figurar la protección de los animales como título especifico en ninguno de los apartados de los arts. 148 y 149 de la Constitución Española (CE) que atribuyen las competencias al Estado y a las CCAA.

En este contexto, el TC admite que “La protección animal conforma una “política transversal”, que resulta amparada por diversos títulos competenciales, tanto del Estado como de las CCAA”; en suma, “nos encontramos ante un ámbito de entrecruzamiento o concurrencia competencial de títulos habilitantes diferentes, estatales y autonómicos”, pero lo más destacable en este asunto es el reconocimiento que el Alto Tribunal realiza de las políticas públicas de protección animal. Recoge que “la creciente preocupación en la sociedad actual por la protección o el bienestar animal se ha trasladado a las políticas públicas, dando lugar a la aparición de diferentes disposiciones normativas, estatales y de las comunidades autónomas”.

No han sido objeto de controversia por el Tribunal, quedando por tanto convalidado de esta ley, pero para un futuro abierto para eventuales modificaciones normativas y su competencia legisferente, cuestiones que, por ejemplo, se refieren a:

  • La definición de maltrato animal y su punición.
  • La definición de animal asilvestrado.
  • La prohibición de mantener a los animales atados o encerrados. permanentemente o en condiciones que provoque su sufrimiento.
  • El uso de perros como barrera para impedir el paso del ganado.
  • El traslado y transporte de animales de compañía.

En relación con la definición de maltrato animal, ha quedado delimitada según el siguiente tenor literal de le ley autonómica:

Maltrato: toda conducta, tanto por acción como por omisión, mediante la cual se inflige a un animal dolor o sufrimiento inútil.

Ello supone que tanto el legislador autonómico como el TC no consideran maltrato animal el sufrimiento o dolor que se inflige a los animales en actividades legales (tales como la producción de animales para la alimentación humana o con ciertas prácticas veterinarias, con la experimentación para fines científicos y con otras prácticas humanas como la caza o la tauromaquia, citándose estos ejemplos de forma expresa por los recurrentes), de tal suerte que entiende acertada la noción de maltrato animal como la conducta intencional que cause sufrimientos o daños inútiles, innecesarios, injustificados y evitable. En consecuencia, subraya el TC, las prácticas legítimas que puedan suponer para los animales algún tipo de sufrimiento o dolor, que deben evitarse o minimizarse en la medida de lo posible, no tienen la consideración de maltrato animal y no pueden ser consideradas, por tanto, infracciones con arreglo a la normativa.

Sobre la prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente y los requisitos sobre transporte de animales, la Ley precisa que la prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente o en condiciones que provoquen un sufrimiento para el animal se refiere a los animales de compañía que señala (perros, gatos y hurones), y no a otro tipo de animales. Lo mismo sucede con los requisitos a los que debe ajustarse el transporte de animales (de compañía).

Sobre la obligación de esterilizar a los animales de compañía contemplada en la ley autonómica, que según los senadores recurrentes, excedería de la legislación básica y afectaría al derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33 CE.

El TC contesta que no existe fundamentación suficiente para motivar la presunta contradicción constitucional sobre el derecho de propiedad del art. 33 CE. En consecuencia, y por esta carencia argumentativa, el TC entiende que queda eximido de examinar dicho motivo de inconstitucionalidad, quedando la queja competencial rechazada, pero no obstante responde que la esterilización de determinados de los animales de compañía, es decir, evitar la superpoblación y en última instancia el abandono de animales, es “constitucionalmente legítimo”, y se halla igualmente “en sintonía con los compromisos internacionales asumidos por España”, y que permiten expresamente las intervenciones quirúrgicas sobre animales de compañía “para impedir la reproducción”, con el fin de evitar el abandono de estos animales.

Dignidad del ser humano y protección de los animales.

El TC no aprecia que la regulación impugnada infrinja el valor fundamental de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE), basada en una pretendida imposición de una “ideología animalista que establece una peligrosa equiparación entre la dignidad de la persona, valor constitucional supremo, y la protección de los animales”, lo que conduce a la desestimación del recurso en este punto. Sobre esta cuestión, el TC advierte que procurar, a través de disposiciones normativas, que se dispense buen trato a los animales de compañía y que se eviten o minimicen, en lo posible, sufrimientos innecesarios, injustificados o evitables a los animales de producción en las actividades ganaderas y comerciales, son medidas legítimas que el legislador estatal y autonómico pueden adoptar en el marco de sus respectivas competencias que puedan proyectarse sobre esta materia y que no tienen por qué comprometer la dignidad inherente a la persona en modo alguno.

Es más, para reforzar la falta de vulneración del sistema de valores recogido en el art. 10 CE, el Tribunal insiste en la creciente preocupación por la protección de naturaleza, y en particular de los animales, cuya existencia constituye una “tendencia generalizada en las sociedades más avanzadas, que es vista como una manifestación de progreso moral y acomodada a la dignidad del ser humano”. Y en esta misma línea recuerda la ratificación por España del Convenio Europeo sobre protección de animales de compañía de 1987, en cuyo preámbulo se señala que “el hombre tiene la obligación moral de respetar a todas las criaturas vivas”.

Sobre las libertades constitucionales ideológica y religiosa y obligaciones para los poseedores de animales de protegerlos.

Tampoco juzga el Tribunal que el legislador autonómico haya pretendido hacer de la “ideología animalista” (que, siempre según los recurrentes persigue la equiparación del bienestar de los animales con el de los seres humanos), una confesión o ideología de carácter estatal e imponerla a los propietarios y poseedores de animales, por lo que no resultarían en ningún caso vulneradas las libertades ideológica y religiosa (art. 16.1 CE) y aconfesionalidad del Estado (art. 16.3 CE).

En este punto, el Tribunal asume que la ley establece obligaciones y restricciones para los dueños y poseedores de animales, con el propósito de alcanzar el mayor nivel de protección y bienestar de los animales -en particular los de compañía-, lo que sin duda obedece a una determinada convicción filosófica, por lo demás perfectamente respetable.

Sobre la seguridad jurídica y alcance de la Ley a todos los animales que se encuentran bajo la responsabilidad de las personas.

La misma conclusión ha de seguir la alegación que gira en torno a la infracción del principio constitucional de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), respecto a la regulación de las prohibiciones y las obligaciones que se imponen a los dueños y poseedores de los animales de compañía.

El TC concluye que si bien la Ley va dirigida fundamentalmente a la protección de los animales de compañía, algunos preceptos se refieren a otros tipos de animales y en otros casos la regulación no distingue entre los diferentes tipos de animales y ello no supone infracción del principio de seguridad jurídica: “El objetivo genérico que proclama la Ley atañe sin lugar a dudas a todo tipo de animales, si bien de manera principal a los de compañía y los que se encuentran bajo la responsabilidad de las personas”.

Sobre la inviolabilidad del domicilio e inspección para el cumplimiento de la ley.

También es desestimado el motivo de inconstitucionalidad sobre el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE) de los propietarios o poseedores de animales, en relación a las funciones de inspección y vigilancia que los funcionarios desarrollan, y en todo caso la actuación inspectora se llevará cabo en cualquier lugar en que pueda exigirse el cumplimiento de las condiciones previstas en esta ley, con observancia de la legalidad vigente en materia de inviolabilidad del domicilio.

Sobre las libertades de expresión y de producción y creación literaria y artística.

Finalmente, atendiendo a la doctrina constitucional sobre el ejercicio de la libertad de expresión y la vulneración de la libertad de producción y creación literaria y artística que proclama el art. 20.1 CE, se descarta también la vulneración de dichos valores constitucionales en relación a la prohibición y la limitación de utilizar animales para filmación de escenas para el cine, TV u otros medios de difusión que reproduzca escenas ficticias de crueldad, maltrato o sufrimiento de animales, pues la norma atiende al fin legítimo de evitar el maltrato animal.

A sensu contrario, la libertad de producción y creación artística protegida por la CE quedaría comprometida si se prohibieran o limitaran aquellos reportajes gráficos en los que se difundiera una noticia referida a la muerte o sufrimiento de un animal o a las retrasmisiones por TV u otros medios de difusión audiovisual de espectáculos y actividades autorizados en los que, por su propia naturaleza, los animales sufren daños o incluso la muerte, como sucede en las actividades cinegéticas o las corridas de toros (que se regirán por lo dispuesto en su normativa específica).

Invasión de competencias exclusivas del Estado en materia de legislación civil.

La Comunidad Autónoma de La Rioja carece de derecho civil especial o foral propio y por tanto de competencia en materia de legislación civil (a diferencia de otras CCAA). Ello deriva ha derivado en la anulación de los artículos que inciden en la regulación de la estructura de determinados contratos cuando el objeto sea un animal-de compañía o de producción-, ya que afectarían a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE).

En concreto, la CCAA carece de competencias para prohibir que sean objeto de los contratos los animales o de regular la capacidad de las personas menores de edad o con capacidad limitada para ser donatarias o adquirentes en cualquier contrato que tenga por objeto un animal y por ello se anula los siguientes preceptos:

  • La prohibición de hacer donaciones de los animales como regalo, sorteo, rifa, promoción, entregarlos como premio, reclamo publicitario, recompensa.
  • La prohibición de vender, donar o ceder animales a los laboratorios o clínicas sin el cumplimiento de las garantías previstas en la normativa vigente.
  • La prohibición de vender, donar o ceder a menores de 18 años o a incapacitados sin la autorización de quienes tengan la patria potestad o custodia de los mismos.
  • La prohibición de utilizar animales en filmación de escenas para cine, televisión o internet, artísticas o publicitarias, que conlleven muerte, maltrato, crueldad o sufrimiento, salvo que se trate de un simulacro.
  • La prohibición de comercializar con ellos, fuera de los certámenes u otras concentraciones de animales vivos y establecimientos de venta y cría debidamente autorizados; salvo las transacciones entre particulares cuando se limiten a sus animales, no tengan ánimo de lucro y se garantice el bienestar del animal.

En conclusión, el TC ha declarado nulo e inconstitucionales estos apartados de la Ley de la Rioja y el resto de la ley la ha mantenido intacta.

Ello no tiene más implicaciones que la de asumir este vacío de competencias a través de la anunciada Ley de bienestar animal de carácter estatal.

Inacción y acción ineficaz de la Administración

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa en materia de protección ambiental, nos recuerda la consolidada línea jurisprudencial que equipara la actividad ineficaz con inactividad o, dicho de otro modo, que no restringe la inactividad administrativa a un estricto “no hacer”, sino que considera igualmente inactividad la apariencia de actividad que encubre una verdadera inactividad por comprender un conjunto de actividades que por ineficaces, vagas o indeterminadas, son completamente insuficientes para lograr el fin perseguido por las potestades atribuidas a la Administración.

De esta forma, y ante un acta, denuncia, informe de inspección y actos en definitiva de inicio, de oficio o a instancia de parte, donde simplemente se realiza el acto de incoación, sin realizar a continuación de fondo actividades dirigidas a comprobar, inspeccionar, medir, valorar e instar y controlar la adopción de medidas reales de corrección, que dependan de la naturaleza de lo puesto de manifiesto ante la Administración, suponen una inactividad real bajo una apariencia de actividad meramente formal.

Y es que el derecho a una tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución), no “se satisface solo con papeles, sino que requiere la modificación del mundo real de las situaciones de que se trate”.

La sentencia comentada, lo es del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, número 824/2014, que reitera otras varias, y que se ciñe a la labor de depuración de dicha Jurisdicción, de los actos administrativos, sin entrar si proceden o no posibles responsabilidades de otro tipo de autoridades y funcionarios, que actúan en nombre de la Administración, ante, bien la ausencia de incoación y tramitación de expedientes sancionadores, de restauración de la legalidad, responsabilidad medioambiental o de responsabilidad civil, bien ante – aún con una formal incoación y tramitación, la realidad de que no se realicen actos de fondo, con un mínimo de entidad y eficacia, para conocer y argumentar si existe o no dichas responsabilidades, y en su caso abordar el intento de dar soluciones, la adopción de medidas, requerimientos, sanciones, etc.