Urban planning and geotechnics.
Una de las alegaciones realizadas por asociaciones ambientales, últimamente habituales, concernientes a las tramitaciones de Instrumentos Urbanísticos, es el relativo a la existencia en los suelos clasificados como suelo urbano no consolidado, de riesgos derivados de la inestabilidad de los terrenos. En este sentido, se considera que los suelos, en casos así, con riesgos geotécnicos o geomorfológicos, debían ser clasificados como suelo no urbanizable especial, en aplicación de las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas, como por ejemplo en el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón (Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón), en cuya virtud, deben ser clasificados como tal los terrenos que «no resulten susceptibles de transformación urbanística por la peligrosidad para la seguridad de las personas y los bienes motivada por la existencia de riesgos de cualquier índole».
A tal fin, son decisivos lógicamente, los Informes Periciales de Estabilidad y Riesgos de terrenos, sobre la estabilidad de las laderas, y su posible precariedad, y que precisamente pueden ser afectados con transformaciones urbanísticas, al suponer la modificación de alguna de las variables que condicionan dicha estabilidad (actuaciones constructivas o la socavación que se produce en el pie de la ladera por la erosión que provoca los ríos, por ejemplo).
A este respecto, referiremos como ejemplo de ello, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Aragón, Sala de lo Contencioso, de 25 de enero 2021, nº recurso 56/2018, en el caso relativo al “Plan General de Ordenación Urbana de Sallent de Gállego – Formigal” (Huesca).
One of the allegations concerning the procedures for Urban Planning Instruments, is the one related to the existence on the land classified as unconsolidated urban land, of risks derived from the instability of the land. In this sense, it is considered that soils, in such cases, with geotechnical or geomorphological risks, should be classified as special undeveloped land, in application of the urban planning laws of the Autonomous Communities, as for example in the revised text of the Law of Urban Planning of Aragon (Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón), by virtue of which, land that «is not susceptible to urban transformation due to the danger to the safety of people and property caused by the existence of risks of any kind must be classified as such.»
To this end, the Expert Reports of Stability and Risks of land are decisive, on the stability of the slopes, and their possible precariousness, and that precisely can be affected with urban changes, by assuming the modification of any of the variables that condition said stability (constructive actions or scouring that occurs at the foot of the slope due to erosion caused by rivers, for example).
In this regard we will refer to the Sentence of the Superior Court of Justice of Aragon, Contentious Chamber. January 25, 2021, resource number 56/2018, in the case relating to the «General Urban Planning Plan for Sallent de Gállego – Formigal».
Una asociación de protección de la naturaleza, alega frente al PGOU y su modificación parcial, que un suelo urbano no consolidado que se recoge en la modificación urbanística, debería ser clasificado como Suelo No Urbanizable Especial. Y es que los terrenos que refiere, considera que no debe resultar susceptible de transformación urbanística, por la peligrosidad para la seguridad de las personas, construcciones y bienes, motivada por la existencia de riesgos de índole “geotécnico”, al igual que sucede cuando el suelo tiene valores concurrentes, recogidos y reconocidos en un instrumento de planificación ambiental, territorial o cultural.
Dicha Asociación, presenta un Informe Pericial de Estabilidad y Riesgos de Terrenos, que, entre otras, contiene las siguientes conclusiones:
– La ladera en cuyas inmediaciones se considera el terreno como urbano, presenta rasgos geomorfológicos que apuntan a la existencia de varios niveles de masas deslizadas de diferentes envergaduras, desde someros y medios a profundos, que llegan a controlar incluso el curso del río en este punto. La ubicación estaría controlada por el predominio en profundidad de pizarras fácilmente alterables.
– Ello se reproduce con un modelo geotécnico, que se realiza en base a un modelo geológico existente, con un perfil representativo de la ladera. Se ha tenido en cuenta que el régimen hidrogeológico de la ladera es heterogéneo, en cuanto a la saturación del medio, pudiéndose producir sobrepresiones de agua, y lo que ello supone.
– Con los parámetros resistentes utilizados, se obtienen, en todos los casos, factores de seguridad inferiores a 1,5. Teniendo en cuenta que el umbral mínimo que se suele considerar en ingeniería civil es el de 1,5 y que contempla infraestructuras sobre las que se prevé la circulación de vehículos, en la consideración de actuaciones en las que van a vivir personas, sería impensable asumir un factor de seguridad menor. La transformación urbanística permitida en la modificación del PGOU, supone un riesgo evidente y objetivo para persona y bienes.
– Además, hechos también los cálculos aplicando el efecto sísmico (sismicidad de la zona realizado por Protección Civil), y considerando el riesgo sísmico, el factor de seguridad que se obtiene baja hasta 0,7, lo que indica que, en el caso de sismo, la ladera se caería, arrastrando construcciones y personas.
En definitiva, el análisis del informe pericial de la ONG recurrente, muestra una estabilidad muy precaria del suelo, que fácilmente se convierte en inestabilidad, si se altera alguna de los aspectos que afectan al equilibrio o estabilidad del suelo, como pueden ser actuaciones constructivas, erosión de la base de la ladera por el río, etc. El escenario se plantea aún más inseguro si se tiene en cuenta la acción sísmica.
Frente a ello, hay propuestas de correcciones, que se indican para avalar el acuerdo administrativo de clasificación del suelo como urbano; y así se indica que el nivel freático, nivel en el que el terreno se encuentra saturado de agua, se encuentra a pocos metros de la superficie. Eliminar el agua, bajando el nivel freático, en principio aumenta las condiciones de seguridad, pero se advierte que, al secar el terreno, pierde volumen y se “hunde”. Por ello, un rebajamiento del nivel freático tan importante, produciría alteraciones en los suelos cercanos, debiéndose entonces estudiar las afecciones en las edificaciones ya existentes (al verse modificada la base en la que se sustentan) y diseñar las actuaciones encaminadas a asegurar su estabilidad (con recalces de las cimentaciones, por ejemplo).
El Tribunal reconoce la dificultad para la resolución del contencioso así planteado, dada la divergencia entre peritos técnicos de la Administración, por un lado que defiende la clasificación de los terrenos como suelo urbano, y de la ONG recurrente, que propugna su consideración de no urbanizables, por sus riesgos geotécnicos; Pues bien, el Tribunal, en este caso, tras oír a peritos de una y otra parte, dice, para comenzar, que no se puede negar que toda la zona sobre la que se asentaría una eventual urbanización, además del resto de la ya existente, tiene una determinada inestabilidad, que en algunos puntos llega a ser muy relevante, lo que ya se tradujo en el cambio a Suelo No Urbanizable Especial de buena parte del sector.
Pero considera que la pericial de la ONG, parece estar más realizada pensando en “tiempos geológicos”, que se miden por miles, o al menos cientos de años, y no tanto en tiempos de “construcciones humanas”.
Ciertamente urbanizar, no es lo más recomendable, dado que los terrenos son más inestables que en otras zonas, pero más porque es previsible que será más costoso urbanizar, dada la necesidad de usar de las técnicas constructivas que contrarrestasen esos problemas, que, por otras cuestiones, siendo una cuestión que puede considerarse asumible conforme al “ius variandi” de la Administración Urbanística, y si el mercado asume ese incremento comparativo del precio.
Se valoran los resultados técnicos con relación a los inclinómetros, donde se ponía de manifiesto que había un deslizamiento somero, con coeficientes de fricción y estabilidad global en las pendientes pronunciadas, con riesgo de deslizamiento en profundidad, pero sin que haya habido movimientos relevantes, con un reajuste imperceptible, que es un proceso natural en toda esa zona, sin problema especial en el sector planteado (entre otras cosas se pone de ejemplo la carretera cercana, que solo tiene grietas superficiales derivadas del efecto del hielo).
El Tribunal afirma que el deslizamiento posible, a que se alude en la pericial de la ONG actora, se hace en términos de tiempo muy amplios y que, en coherencia, obligaría a considerar toda la Urbanización, que sufre un lento desplazamiento dada su posición en la ladera y la ubicación del río abajo, que puede obrar como socavador, que podría ser neutralizado con escolleras y otros sistemas de contención adecuados.
Ambas partes consideraron, y es importante para la decisión del Tribunal, que el peso de la urbanización se compensa, incluso con una pequeña diferencia a su favor, con el vaciamiento del terreno, o, dicho de otro modo, que pesa menos la construcción que la tierra retirada del suelo en donde se va a asentar.
De todo lo anterior, la conclusión a la que llega el Tribunal, que desestima el recurso (sin imposición de costas por reconocer lo complejo de la cuestión), es que, si bien el terreno no es el mejor de los posibles, el palaodeslizamiento, que afecta a todo el lugar, no está hoy activo, y si bien no puede descartarse con absoluta y total certeza algún tipo de deslizamiento profundo, ello no es diferente del conjunto de la Urbanización ya realizada, ni es previsible que, de ocurrir, suceda en unos cientos de años, por lo que, con las adecuadas técnicas constructivas, puede urbanizarse dicho sector.
Es cierto que la actora ha alertado de unos posibles riesgos, pero no ha acreditado que sean muy diferentes de los del resto de la Urbanización, y eso lo que supone es el deber de adecuar la construcción a la situación geológica, pero no impedirla necesariamente.
El Tribunal en definitiva procede a desestimar, en este caso concreto, la pretensión de declarar el sector como Suelo No Urbanizable Especial, por motivos de riesgos geotécnicos, pero reconoce la gran importancia que, en la planificación urbanística, junto con otras, han de tener las consideraciones geológicas, geomorfológicas, y, en definitiva, geotécnicas.
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