La llamada “contaminación o impacto visual”, ha sido objeto de varios pronunciamientos por la Sala IIIª del Tribunal Supremo, de lo Contencioso Administrativo; una reciente ha sido la de fecha 10 de diciembre de 2020 (Recurso 1703/2020), y lo es en el marco de la cuestión de la legalidad de Ordenanzas municipales que limitan cuestiones, que podríamos considerar “paisajísticas”, aunque principalmente en un entorno urbano, y lo ha hecho partiendo de la base de que es un concepto jurídico indeterminado, pero que sí puede considerarse que es objeto de un cierto reflejo jurídico, y susceptible de desarrollo normativo municipal, en tanto no lo haya en normativa jerárquicamente superior, o no la contradijese.

De hecho, este concepto ha tenido virtualidad en la práctica, en el dictado, conforme las competencias de las administraciones locales (Artículo 25 de la Ley 2/1985 de Bases de Régimen Local), en Ordenanzas Municipales reguladoras de las condiciones urbanísticas, para a la implantación de instalaciones y equipamientos de prestación de servicios de radiocomunicación, si bien se reconoce su carácter sectorialmente transversal, y no solo referido al ámbito urbanístico.

Visual or landscape contamination. Jurisprudential references.

The so-called “contamination or visual impact”, has been the subject of several pronouncements by the IIIrd Chamber of the Supreme Court, of Administrative Litigation, one has been dated December 10, 2020 (Resource 1703/2020), and it is in the framework of the issue of the legality of municipal ordinances that limit issues, which we could consider «landscape», although mainly in an urban environment, and has done so on the basis that it is an indeterminate legal concept, but that it can be considered that it is the subject of a certain legal reflection, and susceptible to municipal regulatory development, as long as there is no hierarchically superior regulation.

In fact, this concept has had virtuality in practice, in the dictation, according to the powers of local administrations, in Municipal Ordinances regulating urban conditions, for the implementation of facilities and equipment for the provision of radiocommunication services, although its cross-sectoral nature is recognized, and not only referred to the urban area.

Con anterioridad, esta cuestión ha tenido reflejo en Sentencias de la misma Sala IIIª del Tribunal Supremo, de 26 de octubre de 2005, y de 15 de noviembre de 2011, relacionadas con aspectos estéticos y de adecuación al entorno –impacto visual-, en el marco establecido en la legislación urbanística, pero que no debe realizarse, y así se expone, necesariamente solamente por los planes o instrumentos de dicha naturaleza, sino que constituye el objeto propio de ordenanzas municipales aprobadas por los entes locales en varios ámbitos sectoriales, dado el carácter transversal de la normativa ambiental y valor constitucional que protegen (artículo 45 CE).

Se rechazó por la jurisprudencia, que la no definición reglada de conceptos jurídicos como este, impida necesariamente acotar el margen de incertidumbre de dicho concepto jurídico indeterminado, en instrumentos normativos variados, con tal respeten la jerarquía en el ordenamiento jurídico (artículo 9.3 CE), dentro en este caso, además, de la autonomía local que proclama la CE en su artículo 140.

La minimización del impacto visual, se encontraba en los casos analizados en las sentencias mencionadas, en Ordenanzas municipales, reguladoras de instalaciones y funcionamiento de infraestructuras de telecomunicaciones y publicitarias, y en las que se confirmaban dichos preceptos, corroborándose la legalidad de los mismos, en el ámbito de la protección de la contaminación ambiental – visual, mediante estas Ordenanzas recurridas, y que, en definitiva, vedaban la instalación en determinados suelos, bien de dominio público, bien de dominio privado, ciertas infraestructuras, al denegarse las licencias conforme a las mismas. La no acreditación de que la prohibición de instalación de antenas, sobre el terreno de determinados suelos, produzca una restricción a la prestación del servicio, permitió reputar ajustado a derecho los preceptos de las Ordenanzas que los limitaban.

La sentencia, también de la Sala IIIª del TS, de 2 de octubre de 2015, también venía referida al recurso de una empresa del sector de telecomunicaciones, contra una Ordenanza Municipal reguladora de las condiciones urbanísticas de las infraestructuras de telefonía móvil, pero entendiendo que no se adentraba en cuestiones urbanísticas, ya que no clasificaba el suelo, ni se regulaba su contenido urbanístico, sino que se limitaba a establecer los requisitos para la instalación de las antenas en unos suelos ya previamente clasificados. Las referencias al paisaje y al impacto visual, no convierten, se afirma, la ordenanza en urbanística por ello.

Finalmente recuerda el carácter transversal de la variable medio ambiental, que atraviesa incontables ámbitos sectoriales.

Por ello el Tribunal Supremo, puede decirse, ha acuñado el concepto de “contaminación visual”, y cita como ejemplos de nuestro ordenamiento jurídico, las distintas normativas, como las Autonómicas que suelen recoger en sus leyes de prevención o protección ambiental, en cualquiera de sus denominaciones (en el caso de Aragón es la Ley 11/2014 de prevención y protección ambiental), así como en normas de carácter ordenador del territorio, como el Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, que aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, y que dedica un título a la protección del paisaje, partiendo de grandilocuentes definiciones, como en su artículo 68 – “Los paisajes de Aragón quedan reconocidos jurídicamente como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural, y como fundamento de su identidad”.

Las normativas sobre autorización ambiental integrada, o de evaluación ambiental, definen el contenido del concepto “contaminación visual”, como también de “impacto visual”. La normativa estatal en dicho ámbito se ciñe, o hay que extrapolarlo, del puro concepto “contaminación”.

El TS considera, continuando con el reflejo que predica en el ordenamiento jurídico español, de este bien jurídico a proteger, que también, por ejemplo, se puede encontrar implícitamente recogido en las previsiones de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico español, que prohíbe la publicidad comercial en zonas arqueológicas, por la lógica cuestión de una protección, que podemos llamar “espiritual” o “contemplativa”, es decir del valor de goce cultural (artículo 44 CE) al que la protección de estas zonas, y su valor de contextualización histórica, deben aspirar a inspirar en el público.

Así mismo tanto la ley estatal 42/2007 de Protección de la Naturaleza y Biodiversidad, como las leyes y decretos autonómicos, sobre Conservación de los Espacios Naturales de la flora y fauna silvestre, como pasa en el caso de Aragón, con reciente publicación de Decreto 13/2021, de 25 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se declaran las Zonas de Especial Conservación en Aragón, y se aprueban los planes básicos de gestión y conservación de las Zonas de Especial Conservación y de las Zonas de Especial Protección para las Aves de la Red Natura 2000 en Aragón; estas normas suelen reputar infracción sancionable, la instalación, por ejemplo, de carteles de publicidad y almacenamiento de chatarra, en los espacios naturales protegidos y en su entorno, siempre que se rompa la armonía del paisaje y se altere la perspectiva del campo visual.

En definitiva, la jurisprudencia ha consagrado el concepto de Contaminación visual o perceptiva, reconociéndose que, igual que está sucediendo con la protección del bienestar animal

[ ✍️ El Tribunal Constitucional español y la «ideología animalista» ],

la sensibilización de los poderes públicos, tiene que ir a la par de la sensibilidad social de la ciudadanía hacia la naturaleza, fundamento interpretativo de qué es un concepto jurídico indeterminado y de la interpretación en cada momento histórico de las normas (artículos 10.2 CE y 3.1 del Código Civil); esta sensibilidad ha progresado rápidamente en los últimos años, todo ello partiendo también de que nuestra Constitución en su art. 45 establece que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

Pero, además, y formando parte de nuestro ordenamiento jurídico merced a lo dispuesto en el artículo 96 CE, es de destacar el Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de octubre de 2000, que contiene el compromiso de las Partes signatarias, entre ellas España, de:

“Integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje”.

A los efectos del citado Convenio, “paisaje” es el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, y su ámbito de aplicación, con áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas. Deben interpretarse todos los demás instrumentos normativos, en función de la aplicación efectiva de este principio.

Por ello, se dice por el TS, que, aunque es evidente que no todos los ciudadanos coinciden en el mismo concepto de estética, cabe entender por contaminación visual la presencia de acciones, obras o instalaciones que inciden en el paisaje natural y cultural. En consecuencia, como era el caso concreto del análisis de las Ordenanzas recurridas, los carteles y anuncios instalados, encajan en tal concepto, pudiendo fijarse limitaciones por Ordenanzas sectoriales, como de Publicidad Exterior.

También se ha referido como vemos el TS, al ámbito de las Telecomunicaciones, señalando que los poderes públicos tienen ciertas obligaciones, partiendo de la regulación en la Leyes 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones y 9/2014  General de Telecomunicaciones, donde también se han admitido las limitaciones impuestas por los municipios, en aras a la no producción de un impacto o contaminación visual, que se considera desproporcionada a los otros fines también legítimos de servicio ciudadano, pero cuya moderación y regulación restrictiva, tampoco resulta ajena a este ámbito “contemplativo”, sin que ello no contravenga necesariamente, ni el art. 9 CE (jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), ni el 31 CE, relativo al sistema tributario cuando de tasas se refiere , ni el art. 33 CE, sobre limitaciones a la explotación de propiedad privada, ni el art. 38 CE , libertad de empresa.

Así una Ordenanza de publicidad exterior, o de instalación de infraestructuras de telecomunicaciones, de un Ayuntamiento, en aras a proteger el paisaje urbano, y la imagen de la ciudad o pueblo, pretendiendo una corrección de la contaminación lumínica y visual, no es sino una expresión del valor constitucional del Medio ambiente, en sentido amplio, y de la protección del patrimonio cultural e histórico, así pensemos especialmente en poblaciones declaradas Conjuntos Históricos o figuras similares, o que alberguen Monumentos y Espacios Naturales, muy en especial si son de la Red Natura 2000

[ ✍️ Principio de “no regresión ambiental”, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ].

Otros sectores como la producción de energía eléctrica.

Pues bien, además de estos sectores de telecomunicaciones y publicitarios, referidos por el TS, podríamos señalar el problema más recientemente planteado, de la ubicación de las instalaciones de grandes aerogeneradores: estos tienen un gran impacto en el territorio, y además pueden afectar negativamente a la única fuente de trabajo e ingresos que en muchas ocasiones tienen algunos territorios, como es el turismo, y además ello encima, sin generar empleo (es escaso el número de trabajadores necesario para mantener las instalaciones una vez montadas).

Por supuesto además de estas grandes infraestructuras de producción de energía eléctrica, a partir de fuente eólica y solar, mediante grandes parques eólicos y de placas fotovoltaicas, algo que impacta también en el medio natural y el paisaje, es la consiguiente red de caminos de acceso y de los tendidos aéreos para transporte de la energía producida, que conllevan; por ello, además de la modificación del “skyline” u horizonte natural con los molinos de viento, el impacto de caminos de acceso y de redes de alta tensión es considerable, y no debe de ser admisible en determinados territorios.

Respecto a los caminos de acceso, como caminos forestales que son, añadir que al no ser solo utilizados, potencialmente, por los responsables del mantenimiento del medio natural, sino por la gente en general, se corre el riesgo de que se deteriore el entorno, sobre todo en época de riesgo de incendios forestales.

Sin embargo, hay que señalar, que la construcción de caminos y vías de acceso apenas requiere tramitación ambiental o relacionada con la ordenación del territorio, salvo los caminos cuando son de acceso a explotaciones mineras, en su normativa sectorial.

Respecto a las líneas de transporte de energía eléctrica, estas solo suelen someterse a evaluación ambiental, solo aquellas a que sean de alta tensión y una longitud superior a 3 km (a partir de 15 km y 220 kV requieren evaluación ambiental completa), a pesar de que este tipo de líneas impactan muy negativamente en el territorio y en el paisaje, y con el riesgo de tentación de fragmentar la presentación de los proyectos por sus promotores, para esquivarlo (Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental).

En el caso de varias normativas autonómicas, por ejemplo la de Aragón Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, sí se indica que “En relación a la protección del paisaje, los proyectos de líneas eléctricas que afecten a Espacios Naturales Protegidos ya declarados, zonas incluidas en la Red Natura 2000, o espacios dotados de instrumentos de planificación de recursos naturales, deberán contar obligatoriamente con medidas de corrección para minimizar el impacto paisajístico provocado por estas infraestructuras. Las medidas deberán diseñarse de manera específica, y figurar en el proyecto de ejecución remitido para la tramitación de la autorización administrativa. Entre otras, podrán contemplarse las siguientes soluciones, y en cualquier caso aquellas que resulten de mayor eficacia para cada situación:

La construcción de líneas eléctricas a corta distancia y en paralelo respecto a vías de comunicación ya existentes (carreteras, vías férreas, caminos) respetando en cualquier caso las distancias de seguridad.

El trazado de líneas de nueva instalación próximo a las ya existentes, configurando pasillos o corredores.

En zonas de relieve accidentado, el trazado de las líneas evitando cumbres o lomas, adaptándose en lo posible al relieve y evitando la afección a lugares prominentes o singulares.

Minimización de los desmontes y de la roturación de cubierta vegetal en los puntos de fijación de los apoyos y en los accesos a los mismos y para el tendido del cableado. En zonas con relieve abrupto se utilizarán apoyos con patas de longitud variable y se optimizará el uso de accesos preexistentes y de terrenos de labor para alcanzar los puntos de anclaje de los apoyos.

Las líneas de evacuación de energía desde las instalaciones productoras serán motivo de especial planificación. Como opción general se estudiará la posibilidad de aprovechar, en los casos en que por proximidad y técnicamente sea viable, una sola línea común con el objeto de reducir la longitud de este tipo de instalaciones y minimizar la afección final”.

Entre sus estrategias figura por tanto la “tutela ambiental, por medio de la protección activa del medio natural y del patrimonio cultural, con particular atención a la gestión de los recursos hídricos y del paisaje, y la evolución de los riegos naturales e inducidos” y como instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje incluye los Mapas de Paisaje, un instrumento que “deberá ser tenido en cuenta en la elaboración de las políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma”.

Me remito finalmente sobre ello al documento:

✍️ Aerogeneradores y acción popular

Por una transición energética a las renovables que garantice la conservación de la biodiversidad.

La llamada de atención realizada por 23 investigadores españoles, el pasado 11 de diciembre de 2020, mediante la publicación de una carta en la prestigiosa revista Science, tiene como propuesta, en resumen, la siguiente: “Por la conservación de la biodiversidad, el paisaje y por el desarrollo de un modelo energético distribuido y justo”.

Trascribo la misma resumida para su divulgación:

Nuestras sociedades se enfrentan a una crisis eco social global, siendo el cambio climático, el agotamiento de los recursos fósiles y la pérdida de biodiversidad, tres de sus exponentes. Es necesaria una transición ecológica, y esta, se está basando principalmente en un intenso despliegue de infraestructuras de fuentes de energías renovables. Sin embargo, se deben tener en cuenta todos los impactos y límites asociados al desarrollo de dichas fuentes. Entre otros condicionantes, y a diferencia de las energías fósiles, las energías renovables requieren de grandes extensiones de terreno, por lo que su desarrollo supone una nueva presión sobre el territorio y los seres vivos que lo habitan. Mantener el actual consumo energético, cambiando simplemente fuentes fósiles por renovables, implica un mayor impacto ambiental, por lo que lo urgente y verdaderamente inaplazable es la mejora de la eficiencia energética y la reducción del consumo global.

Conviene señalar que el daño al equilibrio y cohesión del territorio, a la biodiversidad y al desarrollo local sostenible, es mayor en las instalaciones renovables centralizadas, mientras que la generación distribuida y las pequeñas instalaciones renovables, permiten una mayor compatibilidad con la ordenación del territorio por su proximidad a los centros de consumo.

Es por ello que el desarrollo masivo, sobredimensionado y sin planificar de instalaciones renovables a gran escala bajo un paradigma centralizado, en ausencia de políticas efectivas de ahorro y eficiencia de la energía está suponiendo, entre otros impactos, un grave riesgo para la conservación de la biodiversidad en nuestro territorio, la más rica y singular de toda Europa Occidental, lo que además supone la pérdida de los servicios que la biodiversidad nos brinda, entre ellos la protección de la salud.

El desarrollo de renovables a gran escala, tal y como se viene desarrollando en España, puede suponer una pérdida de biodiversidad, con unas consecuencias impredecibles. Ante esta situación, se aboga por realizar una adecuada planificación en el desarrollo de las energías renovables, así como mejorar el proceso de evaluación ambiental, ya que su capacidad para anticipar el impacto real de los proyectos ya ha sido cuestionada en numerosas ocasiones.

Así conviene señalar el impacto de los parques eólicos, habitualmente ubicados en áreas montañosas de elevado valor paisajístico y que son causa directa de la mortalidad de miles de aves y quirópteros, lo que pone en riesgo la viabilidad de sus poblaciones. Así mismo, están proliferando grandes industrias fotovoltaicas que requieren de amplias extensiones de áreas de cultivo, pastizales y estepas naturales de gran importancia a nivel productivo y ecológico, tanto por su valor agrícola, como por ser hábitat de aves esteparias, cuya situación de conservación es muy preocupante debido a la intensificación agrícola sufrida en las últimas décadas. A todo esto, debemos añadir toda la infraestructura eléctrica accesoria tales como subestaciones, líneas de alta tensión para la evacuación y transporte de la electricidad y demás proyectos de interconexión eléctrica transfronterizos, que reparten impactos sobre el paisaje, las poblaciones y los ecosistemas a lo largo de toda la geografía.

A dichos impactos directos se suman los provocados por la construcción de pistas e infraestructuras para la instalación que aumentan los accesos y las actividades humanas en áreas y hábitats sensibles, afectando especialmente a zonas montañosas y estepas naturales. Se incrementa así la tasa de mortalidad de muchas especies, la merma y fragmentación de los hábitats, la pérdida de suelo y erosión, de cubierta vegetal, la disminución de la retención de agua y el cambio de las condiciones climáticas en el entorno de las instalaciones.

Teniendo en cuenta todos los impactos descritos, se plantea que una transición energética, debería planearse a partir de las necesidades presentes y futuras de la sociedad, y nunca desde una promoción ilimitada de la oferta renovable, tal y como parece se está haciendo en la actualidad. Desde este punto de partida, la transición energética debe abordarse a través de un ambicioso plan orientado a la reducción de las necesidades de la sociedad y a la implementación de prácticas dirigidas a la gestión de la demanda que reduzcan las necesidades netas de potencia de generación y que acerquen las fuentes de producción a las de consumo, evitando el transporte innecesario de energía.

Sobre ello varias entidades se han querido englobar bajo la denominación Alianza Energía y Territorio, a través de la cual se pide a los Gobiernos central y autonómicos, la puesta en marcha de una serie de medidas para garantizar la conservación de la biodiversidad durante el desarrollo de la transición energética a las renovables:

1. Aprobación de un plan de áreas de exclusión, que prohíba la construcción de instalaciones de energía renovable a gran escala. Dentro de las áreas de exclusión se pueden permitir pequeñas instalaciones renovables de menos de 5 MW vinculadas al autoconsumo y a proyectos de energía comunitaria. Esta planificación debe basarse en criterios claros y resultar en una cartografía pormenorizada. Este plan de áreas de exclusión debe someterse a exposición pública, permitiendo la participación ciudadana, en el desarrollo definitivo del mismo. Estas áreas de exclusión deben incluir al menos:

• a. Espacios declarados Red Natura 2000.
• b. Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves.
• c. Ámbitos de aplicación de los planes de conservación y gestión de especies amenazadas catalogadas.
• d. Zonas de Importancia para los Mamíferos.
• e. Espacios Naturales Protegidos, también aquellos que se encuentren en fase de tramitación.
• f. Reservas de la Biosfera.
• g. Paisajes sobresalientes incluidos en alguna figura autonómica o estatal y en concordancia con el Convenio Europeo del Paisaje.
• h. Cimas de montaña o áreas elevadas con interés paisajístico y cultural y con potencial como recurso de desarrollo sostenible, a través de turismo de naturaleza para las comunidades locales.
• i. Todas las áreas reconocidas como de alta sensibilidad en la zonificación ambiental para la instalación de energía renovable diseñada por el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico.
• j. Todas las áreas importantes para especies catalogadas sensibles a estas infraestructuras identificadas por parte de los técnicos de biodiversidad de las administraciones competentes. 

2. Paralización temporal de la autorización de nuevas industrias eólicas y fotovoltaicas hasta que se diseñe el plan de áreas de exclusión referido en el punto 1. El procedimiento para autorización de nuevas instalaciones de generación renovable a gran escala (más de 5 MW), ha de incluir condiciones respecto a la protección de la salud y seguridad públicas, la biodiversidad, el medioambiente y la ordenación del territorio por la ocupación del suelo, acorde con lo exigido por la Directiva (UE) 2019/944.

3. Elaboración de los correspondientes Planes eólicos y fotovoltaicos a nivel autonómico, con las obligadas restricciones de carácter vinculante y con su preceptiva Evaluación Ambiental Estratégica, realizada por entidades independientes a las empresas promotoras.

4. Se deben autorizar exclusivamente 53 GW de los 129 GW con derecho de acceso para la conexión a REE para cumplir los objetivos de instalación de renovables (eólica y solar fotovoltaica) del Plan Nacional de Energía y Clima (PNIEC). Estos GW se sumarían a los 36 GW de renovables ya instalados para totalizar los 89 GW que contempla el PNIEC para el horizonte 2030. Esta capacidad de generación es la que evalúa el Estudio de Impacto Ambiental Estratégico del PNIEC y la que cuenta con la correspondiente declaración.

5. Ampliación de la Red Natura 2000, en virtud de la Estrategia de Biodiversidad 2020-2030 de la Unión Europea (UE). La estrategia 2020-2030 exige, entre otras cuestiones, la protección de, al menos, el 30% de la superficie de la UE, especialmente, a través de la ampliación de la Red Natura 2000, completándose y asegurando que todas las aves (Directiva Aves), y otras especies y hábitats (Directiva Hábitats), tengan garantizada su protección frente al deterioro que sufren, ya sea por causas naturales y/o antrópicas. Además, la estrategia establece que cada país miembro debe aportar espacios protegidos con relación a su capital natural, siendo España el país miembro que aporta mayor riqueza biológica en el conjunto de la Unión Europea. Por lo tanto, eso significa que la exigencia es mayor para España. El aumento de la cobertura de la Red Natura 2000 debe centrarse en la carencia en la cobertura de determinados ambientes y ecosistemas que se encuentran claramente infrarrepresentados, como los ambientes esteparios.

6. Aprobación urgente de los planes de conservación y gestión de especies en peligro y vulnerables, según exige la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad, y que cada Zona de Especial Conservación incluida en Red Natura contenga su correspondiente Plan de Conservación, según recomienda la Directiva 92/43/CEE de Hábitats. Se debe incluir una consideración explícita de los efectos de las infraestructuras de producción de energía renovable.

7. Catalogación de todas las especies que cumplan con los criterios del RD 139/2011 de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas. En el caso de los catálogos autonómicos, deberán actualizarse en consonancia con el Real Decreto 556/2011 para el desarrollo del Inventario Español del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Urge acelerar estos procesos, especialmente en el caso de las especies más sensibles a estas infraestructuras, de modo que cuenten con un nivel de protección legal y unas estrategias de gestión y conservación coherentes con su grado de amenaza.

8. Mejora de los estudios de campo de los Estudios de Impacto Ambiental, así como de los trabajos de Vigilancia Ambiental, acorde con el conocimiento científico más actualizado, y que deben estar sometidos a auditorías independientes y periódicas. Los estudios previos de fauna deben incluir metodologías específicas en función del proyecto, ámbito y especies potencialmente afectadas, no solo metodologías genéricas que no aportan información suficiente para valorar adecuadamente el impacto. Así mismo, deben realizarse una valoración de alternativas, incluyendo la alternativa 0. También deben acometerse estudios realistas de los impactos acumulados de los proyectos en tramitación y la revisión en este sentido de los que ya han sido aprobados. Los seguimientos posteriores deben realizarse con mayor periodicidad y con una mejora de la metodología en la detección de mortalidad. Las medidas compensatorias solo deben realizarse en caso de impactos residuales, nunca en caso de impactos críticos y severos, tal y como establece la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

9. Debe garantizarse la independencia en las fases de la evaluación de impacto ambiental que dependan de los promotores; Estudio de impacto ambiental, previo, y Plan de vigilancia ambiental, posterior.

10. Establecimiento de medidas para evitar el fraccionamiento ilegal de proyectos en virtud de lo establecido por la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico. La fragmentación es una práctica que sortea las evaluaciones ambientales de proyectos de más de 50 MW por parte de la Administración central y para evitar la evaluación del impacto global del proyecto.

11. Aplicación urgente de la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental, para implementar mecanismos efectivos para la paralización o desmantelamiento de parques eólicos a partir de criterios claros y cuantificables de mortalidad.

12. Los datos de mortalidad de aves y mamíferos de las industrias eólicas y fotovoltaicas deben ser públicos y estar a disposición de la ciudadanía en la sede electrónica de las administraciones competentes.

13. Transposición completa de las Directivas Europeas de Energía Limpia, conocidas como “Paquete de Invierno”. Estas Directivas obligan al desarrollo de un modelo energético que prime el ahorro y eficiencia energéticos y el autoconsumo de renovables en un modelo distribuido, y que regule la capacidad máxima de producción, así como al establecimiento de criterios sostenibles de utilización. Además, incluye la obligatoriedad de incluir la integración de las energías renovables en la ordenación y la planificación del territorio.

Necesidad de la evaluación estratégica de su impacto ambiental en conjunto y de su integración en una planificación de ordenación territorial integral.

Ante las expectativas de mercado abiertas en el sector energético, son muchos los proyectos de parques eólicos y fotovoltaicos, que actualmente están en fase de planificación, y/o inmersos en procedimientos de evaluación ambiental, por parte, tanto del Ministerio español para la Transición Ecológica, como de órganos de gestión ambiental autonómicos, y que, como es lógico, se pretenden principalmente ubicar en zonas rurales, con una implantación muy extensa superficialmente.

Ante esta avalancha de proyectos, muchos grandes proyectos, de energías renovables, es necesario incidir en la importancia de realizar con seriedad y rigor, los correspondientes Estudios de Impacto Ambiental, dado sobre todo el muy alto impacto que pueden llegar a causar la suma y acumulación de esta gran cantidad de instalaciones de Parques Eólicos y Plantas solares fotovoltaicas en un territorio determinado, con lo que ello supone de infraestructuras asociadas a la evacuación eléctrica, acceso a estas, fabricación, instalación y tratamiento de las mismas al final de su vida útil, o cuando la tecnología, o las regulaciones jurídicas, pudiera modificar todo el sistema.

Se impone por ello, con carácter previo, y con criterios que conjuguen tanto los aspectos socioeconómicos y territoriales, como los ambientales, la elaboración general de una planificación o evaluación estratégica, que sirva de marco, de, a su vez, los estudios de evaluación de cada proyecto, evitando la visión parcial y segmentada de los mismos; planificación que imponga unos criterios mínimos que respetar por los estudios y el procedimiento administrativo, conforme las competencias básicas del estado en la planificación económica y en la protección ambiental, y por supuesto al hilo de los compromisos internacionales y europeos adquiridos por  España, y los compromisos para con generaciones venideras.

«Wind farms and solar plants»

Need for its strategic assessment of environmental impact and its planning and land use organization

Given the open market expectations in the energy sector, there are many wind and photovoltaic park projects, which are currently in the planning phase, and / or immersed in environmental assessment procedures, by both the Spanish Ministry for Ecological Transition , as of autonomous environmental management bodies, and which, as is logical, are intended to be located in rural areas, with a very extensive superficial implementation.

Faced with this avalanche of renewable energy projects, it is necessary to emphasize the importance of seriously and rigorously carrying out Environmental Impact Studies, especially given the high impact that the sum and accumulation of this large number of energy facilities can cause.

It is necessary beforehand, the elaboration, with criteria that combine the socioeconomic and territorial aspects, with the environmental ones, the general elaboration of a strategic planning or evaluation, that imposes some minimum criteria to be respected, according to the basic competences of the state in planning. economic and environmental protection, of course in line with Spain’s international commitments.

1 – Introducción: Que es necesario el fomento de las energías renovables, parece claro (piénsese en el Acuerdo de París), ante la necesidad de “des-carbonizar la economía”, disminuir la dependencia exterior de fuentes fósiles, un abastecimiento energético basado en un sistema renovable y sostenible, diversificar las fuentes primarias de energía, con mayor utilización de recursos renovables, reducir las emisiones de CO2 y otros gases contaminantes a la atmósfera, así como la producción de residuos y vertidos contaminantes, en el seno de lo que pretende ser, conforme al “Pacto Verde Europeo”, una economía circular y el objetivo de la neutralidad climática para 2050.

Así se ha ido creando durante estos años, un cuerpo normativo y estratégico en un sector, tan sensible e imprescindible, como es este de la energía, para poder dar pie a este inmenso y necesario reto; El Plan de Energías Renovables (PER) 2011-2020, estableció los objetivos acordes con la Directiva 2008/28/CE, de fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, y que ya se adelantaban en el Real Decreto 661/2007, y la Ley 2/2011 de Economía sostenible.

Los planes energéticos realizados al respecto, pretendían, y pretenden, un objetivo de producción de energía solar y eólica, que conlleve un consumo final de aproximadamente un tercio del total (Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030), dentro de una Estrategia de Desarrollo Sostenible, y que debe estar en coordinación con Estrategias de Ordenación del Territorio mas globales, que recojan otros objetivos en relación con condicionantes del desarrollo territorial, y buscar la compatibilidad ambiental de las demandas energéticas, que incorporen, en definitiva, la ecoeficiencia (renovable y autosuficiente), garantizando la compatibilidad con las condiciones del medio físico, el clima, el relieve, el suelo y los recursos naturales, teniendo en cuenta los principios de racionalidad y sostenibilidad ambiental en la gestión de éstos.

2 – Los objetivos de una política energética medioambientalmente sostenible, pasarían por respetar los siguientes principios:

• Disminuir el consumo de energía y ser más eficiente en el uso de la misma.

• Reducir la dependencia energética.

• Facilitar el cumplimiento a su vez de los objetivos fijados en convenios internacionales y sus compromisos adquiridos.

• Aprovechar los recursos y potencial en energías renovables.

• Incorporar nuevas fuentes de suministro menos contaminantes.

• Reducir las emisiones de gases de efectos invernadero.

• Generar puestos de trabajo, rentas municipales y particulares y una actividad industrial asociada en zonas rurales.

• Perseguir los objetivos del Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011-2020, y la estrategia de Desarrollo Sostenible, para cumplir con el cambio Climático y energías Limpias.

• Coadyuvar a una Política demográfica y contra la despoblación, que simultáneamente sea respetuosa con la protección de la biodiversidad, y no coarte el desarrollo de otras actividades rurales.

3 – Presupuestos de los Proyectos: Pues bien, para ello debe plantearse en cada proyecto, y con una visión del conjunto de todos ellos, ya sean simultáneos o sucesivos en el tiempo, cuestiones básicas a tener en cuenta, tales como:

• La ubicación idónea de los proyectos, en relación con las zonas sensibles ambientalmente, con criterios claros del contenido de los estudios y evaluaciones ambientales de los proyectos, tanto de parques eólicos, como de plantas solares.

• La participación de la Administración y de la sociedad en su conjunto del beneficio de estos proyectos y su implantación territorial en el medio rural.

• Desarrollo de un sector industrial asociado, tanto en la fase de desarrollo de los proyectos, como en la subsiguiente fase de explotación de las plantas, a fin de generar economías asociadas, que hagan partícipe al territorio de las plusvalías generadas, y no solo del pasivo ambiental.

• Moderar las posibilidades de implantación de macro proyectos de renovables en el territorio, confrontando este modelo extensivo de grandes proyectos de renovables, en territorios concretos, con otro modelo de pequeñas explotaciones para el abastecimiento más individual de determinadas zonas o industrias, donde la implicación local es más factible. Con fomento en definitiva del autoconsumo y la creación de pequeñas instalaciones renovables de generación eléctrica de forma más distribuida, con ayuda, formación y asesoramiento, y que se aprovechen de infraestructuras ya existentes, como tejados y estructuras útiles para la instalación de energía solar, o alternativas de evacuación a media tensión utilizando las líneas y circuitos existentes sin necesidad de construir nuevas líneas eléctricas de transporte.

4 – El modelo energético que entiendo deseable, y que podríamos llamar “mixto”, pasaría por conjugar y moderar los grandes proyectos de economía de escala, con los modestos dirigidos al autoabastecimiento local de pueblos, granjas o de industrias, y que así iría en consonancia con el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, que está llamado a facilitar las comunidades energéticas locales, como los nuevos actores en la deseable transición energética, en un contexto también de un modelo económico, en régimen de una menor imposición de oligopolios eléctricos.

Seria por ello de interés, insisto, crear Oficinas de Información para el fomento del autoconsumo de las energías renovables, con formación y capacitación para PYMES, y autónomos del mundo rural.

Sin embargo, el modelo que más parece que se está implantado en España, con un gran componente especulativo, es el relativo a grandes mega – proyectos de parques eólicos y plantas solares fotovoltaicas, basados en iniciativas e inversiones fundamentalmente privadas de grandes empresas, a la caza de beneficios a corto y medio plazo; Es cierto que este modelo, que debe compatibilizarse, genera una actividad industrial importante, algunos puestos de trabajo, y ciertos beneficios en las zonas donde se asienta, además de una posible, y deseable, inversión en I+D+I. Pero el principal problema de estas grandes explotaciones, se deriva de las afecciones medioambientales asociadas y la potencial saturación de grandes superficies y espacios abiertos, que puede condicionar el desarrollo de otras actividades terciarias, y en general de la calidad de vida de los habitantes de las zonas donde se instalan.

Es por ello que es tan importante limitar la ubicación de los proyectos en zonas ambientalmente sensibles, planificar, de forma previa a la tramitación de nuevos proyectos, una estrategia territorial de implantación de proyectos de renovables, que incorpore tanto criterios de desarrollo socioeconómico, como criterios ambientales y paisajísticos, a la hora de seleccionar los emplazamientos más adecuados, dentro de las zonas con recursos renovables y posibilidades de la evacuación de la energía que se producirá.

Es pues imprescindible ahondar en la evaluación previa de planes que enmarquen estos proyectos, antes de que sea demasiado tarde, a través de una suerte de Directriz específica de Ordenación del Territorio, con vocación de visión integral. Pudiendo incluso plantearse el paralizar cautelarmente la aprobación de los proyectos, hasta contar con esta nueva planificación territorial.

En dicho plan estratégico, se debería incorporar junto con el modelo energético por el que se apuesta, modelos de protección del paisaje, y de protección de la biodiversidad, con una suerte de “Mapa de sensibilidad ambiental”, que zonifique qué zonas deben ser, por sus valores ambientales y/o paisajísticos, excluidas o limitadas para la planificación de estos grandes proyectos de renovables, como los espacios protegidos de la Red Natural 2000.

✍️ Principio de “no regresión ambiental”, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

✍️ Aerogeneradores y acción popular

Y partiendo pues de la premisa de que los proyectos de energía renovables tienen impactos ambientales positivos, de carácter socioeconómico y de carácter ambiental (por su contribución a la des carbonización y electrificación de la economía), hay que poner en la balanza estos impactos junto a los impactos ambientales y paisajísticos negativos de los grandes proyectos de energías renovables (tanto afecciones al medio natural y al paisaje, como afecciones al medio socioeconómico vinculadas a la afección al turismo, a la calidad de vida, etc…); la estrategia territorial debe dar lugar a la implantación de procedimientos de compensación de los impactos ambientales negativos, basados en la premisa de que “quien contamina paga” (Artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

Sin olvidar también la Ley 26/2007, de responsabilidad medioambiental, se debe plantear también la exigencia en la aprobación de grandes proyectos, de la firma de convenios de colaboración con las empresas explotadoras, en aras a incorporar la investigación de nuevas medidas tecnológicas, por ejemplo de monitorización y protección de aves, para mitigar los impactos ambientales de colisión, pudiendo llegar a establecerse, incluso, paradas biológicas cíclicas.

5 – El Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, ha realizado unas recomendaciones específicas sobre el contenido de los estudios ambientales parques eólicos y plantas solares, y sus líneas e infraestructuras de evacuación, que entiendo son muy adecuadas, y que parten de que se observan carencias en la normativa de planificación de la gestión en esta materia, así:

• En relación con el uso de variables ambientales para el establecimiento de limitaciones, se echa en falta que determinados ámbitos de especies amenazadas no tengan todavía planes de conservación aprobados y reglados, como el alimoche o el milano real, y otras aves esteparias.

• Se tiende a citar en los estudios las áreas críticas para especies esteparias, pero éstas no suelen tener respaldo legal, amparado en un plan que establezca incompatibilidades o limitaciones a las afecciones a estas especies, ni propuestas de gestión de las mismas, debiéndose aprobar a la mayor brevedad posible planes de conservación y recuperación de especies amenazadas.

• En cuanto a la tramitación de proyectos de energías renovables, se recomienda que el promotor del proyecto tramite de forma conjunta todos los elementos de cada proyecto, es decir, los parques eólicos o plantas solares fotovoltaicas, junto a sus infraestructuras de evacuación, sean individuales o colectivas, incluyendo las Subestaciones eléctricas. Se deberá evitar el fraccionamiento de los proyectos, que implica una pérdida de visión de conjunto de los impactos ambientales y de sus efectos sinérgicos y acumulativos. El fraccionamiento de proyectos está contemplado en la Ley 21/2013 de Evaluación de Impacto Ambiental, como un fenómeno a evitar.

• En la fase de planificación de proyectos de energías renovables y los estudios de alternativas, se deben valorar igualmente alternativas parciales, que afecten a tramos concretos del proyecto (accesos menos impactantes, ubicaciones de apoyos y otros elementos, etc…). Es habitual en los EIA encontrar alternativas a tramos enteros del proyecto, pudiendo existir alternativas parciales, que mejoren tramos muy concretos que reduzcan el impacto final del proyecto. Superficies de interés afectadas en el trazado previsto y en las alternativas reubicar estos elementos en zonas de menor valor ambiental. O en zonas más accesibles, si tal opción es técnicamente viable.

• El procedimiento para la selección del emplazamiento óptimo para la instalación prevista, debe ser coordinada entre las empresas de ingeniería y de consultoría ambiental. 

• El análisis territorial debe analizar diferentes variables para evitar de antemano incluir en la zona de actuación espacios ambientalmente sensibles. Ponderando negativamente aquellas zonas con valores ambientales destacados, por sus formaciones vegetales, hábitats de interés comunitario, fauna, espacios protegidos, zonas de cortados, elementos de interés público (vías pecuarias, Montes de Utilidad Pública, cauces fluviales del Dominio Público Hidráulico, etc…) y ponderando positivamente, otros impactos como el desarrollo socioeconómico de una zona desfavorecida, etc.

• El paisaje debe ser considerado como un valor por sí mismo, ya que las implicaciones del paisaje van más allá de su valor ambiental o natural, debiendo partirse de Mapas del Paisaje, conforme el Convenio de Florencia.

• Sobre la accesibilidad a las zonas seleccionadas para los proyectos, con caminos principales y secundarios a cada apoyo (aerogenerador o poste eléctrico) o al PSFV. Es habitual ver en los EIA que la definición de los accesos no es lo suficientemente detallada o no se han valorado alternativas a cada acceso en el caso de afectar a la vegetación natural, por ejemplo.

• Se deben analizar los accesos y sus alternativas, utilizando lógicamente los caminos existentes, con técnicas de bioingeniería para la generación de perfiles y firmes de caminos, utilizando en lo posible materiales presentes en la zona, primando el pisoteo de la maquinaria (impacto temporal y reversible), sobre la construcción de caminos permanentes que suponen una alteración del suelo y sus perfiles edáficos irreversible.

• En todos los casos se deben cuantificar las superficies de vegetación natural alterada, diferenciando entre el tipo de alteración, superficie y tipo de formación vegetal afectada.

• Sobre un mayor rigor en el trabajo de campo y sus directrices metodológicas, se considera que hay carencias en cuanto a los estudios de fauna y flora, y se citan, por ejemplo, los elementos básicos que deberían contener los estudios de poblaciones de aves en el entorno, con un estudio de ciclo anual completo de 12 meses, no fragmentando ciclos en dos, comenzar los censos a mitad del ciclo reproductivo; ha de cubrir toda el área de estudio, valorando figuras de protección cercanas, áreas sensibles, etc.

• La fragmentación de proyectos no debería ser asumible.

• Cada área de estudio ha de tener un número mínimo de visitas, para generar un análisis estadístico fiable.

• Contener un análisis espacial, valorando el vuelo de las aves en las áreas sensibles.

• Han de contener metodologías de censo replicables durante la fase de explotación.

• Estudio específico de los murciélagos.

• Realizar transectos para diferentes tipologías de hábitats.

• Metodologías específicas diseñadas para el seguimiento de cada una de las especies amenazadas.

• En cuanto a información sobre flora y hábitats, y otros grupos faunísticos, se suele incorporar a los EIA datos oficiales de los Hábitats de Interés Comunitario, o de cuadrículas 1×1 de flora o fauna catalogada; pero debe ser contrastada y completada en campo. También suele incorporarse presupuestos de prospecciones de especies catalogadas a realizar a futuro, cuestión que debería de ejecutarse en la fase de elaboración del propio EIA.

• Sobre medidas preventivas, correctoras y compensatorias, se deben primar las medidas preventivas frente a las correctoras y estas frente a las compensatorias.

• Las medidas correctoras establecidas por las empresas consultoras deben ser eficaces y concretas, pudiendo afectar a parte de las instalaciones, evitando si así se precisa la construcción durante los periodos sensibles para las especies, establecer zonas excluidas de las intervenciones por presencia de especies catalogadas, buscando alternativas y soluciones reales y efectivas para evitar afectar a estos valores.

• Las empresas promotoras y fabricantes deben seguir apostando por los proyectos de I+D+i relativos a la incorporación de tecnología para la prevención de accidentes de fauna, con empleo de la mejor tecnología disponible validada en el mercado, para evitar estos impactos ambientales. Se debe apostar por incorporar medidas compensatorias que generen espacios suficientemente amplios, en zonas aledañas a los proyectos o en sectores donde la fauna que utilizaba y habitaba estos espacios, pueda desplazarse creando las condiciones óptimas de hábitat para su asentamiento. Por ejemplo, con creación de nuevas colonias de cría en zonas algo más alejadas de zonas potencialmente peligrosas con parques eólicos o con líneas eléctricas, y para especies de aves esteparias, utilizar zonas de eriales o paisajes agrícolas mixtos, con muros de piedra, setos, zonas húmedas (bebedores, charcas para aves y anfibios), y se hará de forma coordinada con otros proyectos.

Plantea el Consejo finalmente, como complemento interesante, la participación de las grandes empresas eléctricas en proyectos de custodia del territorio, y en colaboración con asociaciones o entidades, cogestionar estos nuevos espacios de forma integral, para aprovechar otros posibles usos compatibles.

6 – CONCLUSIONES.

Un deseable plan o directriz de ordenación territorial y evaluación ambiental estratégica, debería marcar unos contenidos mínimos que deben tener los Estudios de Evaluación o Impacto Ambiental, como:

• Cumplir con la jerarquía de importancia en el diseño de las medidas, favoreciendo evitar los impactos negativos primero, con aquellas medidas preventivas, previo al diseño de medidas correctoras, y siendo las últimas las compensatorias.

• Diseñar medidas específicas para cada una de las especies amenazadas identificadas, y para cada impacto detectado, empleando medidas específicas que hayan sido anteriormente testadas en estudios científicos previos.

• Las medidas compensatorias, siempre son la última opción, solo en aquellos casos en los que persistan impactos residuales.

• Sobre el plan de vigilancia ambiental posterior, hay que comparar los resultados obtenidos del EIA con la realidad durante el ciclo de vida del proyecto y ejecutar las medidas correctoras adecuadas en caso de que haya impactos que no hayan sido identificados durante el periodo de Evaluación de Impacto Ambiental.

• Así monitorizar los impactos residuales y el funcionamiento de la aplicación de medidas correctoras en el tiempo, con seguimiento temporal suficiente de la fauna, de la misma forma que se supone de hizo el seguimiento previo a las obras, y con estudios de seguimiento durante la fase de explotación, que empleen metodologías estandarizadas.

• Seguimientos de mortalidad incluyendo tanto los parques eólicos, las plantas fotovoltaicas, las líneas de evacuación y las Subestaciones.

• Los informes resultantes de los Plantes de vigilancia deberían de estar disponibles de manera pública, así como los informes / fichas de inspección ambiental, con auditorías ambientales durante el ciclo de vida útil de los proyectos.

• En función de los resultados, debería darse lugar a la posibilidad de medidas correctoras severas, como paradas de aerogeneradores, modificación de su localización etc.

El objetivo final es valorar los efectos sinérgicos y acumulativos de los proyectos de energías renovables, y conocer el impacto real que sufriría el medio con la implantación de varias plantas de energía renovables y sus correspondientes infraestructuras en un mismo ámbito geográfico.

Los términos de impactos sinérgicos y acumulativos definidos en la Ley 21/2013 y la Directiva 2011/92/UE, se refieren a la acumulación de los efectos con otros proyectos.

Los estudios sinérgicos se refieren a la concurrencia de varios proyectos de energías renovables en una misma zona de influencia, estableciendo un ámbito geográfico, objeto del estudio de sinergias, suficientemente amplio.

Determinar los proyectos relevantes para el análisis de los efectos sinérgicos de los impactos ambientales en relación con el proyecto concreto evaluado tanto proyectos ejecutados como expectantes.

Conocer el punto de partida ambiental, y definir, valorar y analizar, desde el punto de vista ambiental, los posibles efectos sinérgicos y acumulativos de la implantación de varios proyectos en el mismo ámbito geográfico o zona de influencia.

– Sobre el impacto real socioeconómico.

Es habitual que los EIA presenten una valoración positiva de los efectos de estos proyectos de energías renovables en positivo, ya que contribuyen a crear puestos de trabajo, permanentes y temporales, reactivas la economía local de forma temporal en la fase de construcción, afectando positivamente a las zonas donde se implanten, incremento de las rentas locales por arriendo de terrenos, etc.

Sin embargo, no es fácil encontrar valoraciones cuantificadas en cuanto a la hipoteca que implica la instalación de este tipo de proyectos sobre otras actividades económicas en las zonas afectadas y con otras vocaciones de desarrollo socioeconómico. Es el caso de proyectos en zonas con interés turístico, donde el sector terciario es importante y donde los municipios están apostando por el desarrollo del turismo rural y el paisaje, y no por otras actividades económicas como el sector porcino o las energías renovables a gran escala.

Aún añadiría a estas importantes recomendaciones del Consejo Aragonés, lo relativo a establecer también criterios de reciclaje y restauración, para una futura retirada de elementos materiales de los PE y PSFV, en casos, por ejemplo, de avería o agotamiento estructural, así como para la restauración, parcial, temporal total o definitiva, del territorio que los alberga, tras la eventual pérdida de funcionalidad de los parques eólicos y fotovoltaicos, ya sea por su final de vida útil o por cambios tecnológicos, que incorporasen de alguna forma el aval económico para disponer en su tiempo de medios para acometerlas, por supuesto a cuenta de los costes de su propia producción de energía, de forma similar a lo que sucede en el sector de actividades extractivas o minería y la restauración territorial.