El acceso a la justicia en materia medioambiental en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Comparación con el Tribunal Supremo español

🇬🇧 English version por Helena Fierro Moradell

📚 El derecho a la información ambiental en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

📚 El Tribunal Constitucional Español y las ONGs ambientales

📚 Derecho al acceso a la justicia en cuestiones ambientales y de bienestar animal

El impulso por un amplio acceso a la justicia en cuestiones ambientales que ejercen diversos colectivos para intentar revisar ante el TJUE decisiones de instituciones y organismos de la Unión Europea, protagoniza varias resoluciones judiciales sobre la legitimación ante el TJUE, por parte de organizaciones no gubernamentales de defensa medioambiental, en relación con lo previsto en el Reglamento UE 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la justicia en materia de medio público, en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (“Reglamento Aarhus”).

En relación a la legitimación de personas físicas y asociaciones dedicadas a la protección del medio ambiente, el Tribunal General de la Unión Europea mantiene la denominada doctrina Plaumann, sobre interpretación del artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y exige a los recurrentes ante el Tribunal, que el acto cuya revisión pretenda le afecte directa e individualmente, exigiendo que el acto recurrido afecte al recurrente por atributos peculiares de éste o circunstancias que lo diferencie de otras personas, de la misma manera que el destinatario de una decisión.

Pero las Directivas constituyen un acto de alcance general, en cuanto se aplica a situaciones determinadas objetivamente, y tiene efectos jurídicos para categorías de personas contempladas de forma general y abstracta, y por tratarse de una norma ambiental, considera el Tribunal General que afecta a todas las personas del presente e incluso de las generaciones futuras, cuestión que hace que no sea compatible con la noción de afección individual que exige el artículo 263 TFUE.

Y es que dado que los órganos de la Unión Europea están actuando ejerciendo funciones legislativas y tales funciones no aparecen recogidas en el ámbito del Convenio de Aarhus, el TJUE no reconoce una posibilidad de pedir la anulación de actos legislativos de la Unión, considerando que el sistema de protección judicial establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es suficiente permitiendo el recurso judicial a los afectados directa e individualmente y posibilitando la cuestión prejudicial a cualquiera ante los tribunales nacionales frente a los actos de aplicación de las normas de la Unión Europea.

El Tribunal General, por ello deniega la legitimación a ciudadanos y asociaciones, basándose en una interpretación restrictiva de las normas procedimentales del TFUE. Ello supone un callejón sin salida en los actos referidos a cuestiones ambientales que, por su carácter general, jamás se ajustarán a los requisitos de alcance directo e individual exigido por la doctrina Plaumann.

Igualmente se ha resuelto sobre la legitimación de administraciones regionales, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 2020 (asunto C-352/19P), denegándoles legitimación: El Tribunal General, sin entrar en el fondo, inadmitió el recurso por falta de legitimación puesto que el acto recurrido no le afectaba directamente.

En lo que se refiere al acceso a la justicia, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que otorga a los Estados miembros la facultad discrecional de permitir que las personas que impugnen una autorización basándose en un defecto de procedimiento, solo lo pueden hacer si el defecto privó a esas personas específicas de su derecho a participar en la decisión.

El Tribunal de Justicia sostuvo que es posible denegar la legitimación si se puede demostrar que el defecto de procedimiento no afectó al resultado de la decisión. Los Estados miembros, tienen la facultad discrecional de permitir que los particulares impugnen una decisión por un defecto de procedimiento solo si el defecto les priva de su derecho a participar en la toma de decisiones.

El Tribunal de Justicia recordó que las personas físicas o jurídicas “directamente afectadas” por una infracción de las disposiciones de una directiva relativa al medio ambiente, pueden exigir su cumplimento ante los tribunales estatales.

En sentido contrario, sin embargo, en cuanto a la cuestión de si las personas en materia de calidad de aguas, entiende que sí estaban “directamente afectadas” por las disposiciones de la Directiva marco de agua relacionadas con las aguas subterráneas, el Tribunal de Justicia declaró que uno de los objetivos de la Directiva marco agua proteger las aguas subterráneas como un recurso para la explotación por el ser humano. Por lo tanto, dado que las violaciones de la obligación pueden afectar dicha explotación, las personas con derecho a usar de la masa de agua subterránea en cuestión están directamente afectadas por el incumplimiento de esas obligaciones.

Esta sentencia confirma, contrariamente a la apuntada doctrina Plaumann, el enfoque expansivo del Tribunal de Justicia, del concepto de individuos que están “directamente afectados”.

Así mismo, en lo que respecta a la legitimación en general, se recuerda la discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de definir el concepto de menoscabo de un derecho. No obstante, el Tribunal de Justicia indica que se debe otorgar legitimación a las personas, para impugnar autorizaciones cuando se vulneren los derechos de información que sean fundamentales para la participación pública.

Los promotores deben de tener en cuenta las obligaciones ambientales sustantivas contenidas en la Directiva marco de agua (y presumiblemente otras normas ambientales de la Unión Europea), durante el proceso de evaluación de impacto ambiental (es decir, antes de la autorización) y documentarlas adecuadamente en la fase de participación pública. Esta interacción entre el proceso de evaluación de impacto ambiental, en particular el procedimiento de participación pública, y las obligaciones ambientales sustantivas es la clave para mejorar la calidad de la toma de decisiones públicas y prevenir el deterioro ambiental.

Es de advertir que, contrariamente a la posición de la U.E., el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, considera que se produce con esta doctrina Plaumann, un incumplimiento del artículo 9 del citado Convenio. Y da una oportunidad a la Unión Europea para remediar la situación. A lo cual la U.E ha reaccionado con la propuesta de modificación del Reglamento Aarhus, en relación con la iniciativa del Pacto Verde Europeo de mejorar el acceso a la justicia.

Lo que la Comisión anuncia es una ampliación de las posibilidades para las ONGs ambientales que cumplan los criterios del Reglamento Aarhus, para solicitar la revisión interna de actos administrativos de “alcance general” y no sólo de “alcance individual”. Al mismo tiempo pretende ampliar los actos u omisiones que puedan ser revisados amplificando el concepto de acto administrativo que “infrinja el Derecho ambiental” y no sólo, como venía siendo obligatorio, los actos administrativos que tuvieran como objetivo la protección ambiental. Por último, anuncia una ampliación de los plazos para las solicitudes y para que las autoridades respondan a las revisiones internas que se insten.

Sin embargo, la propia Comisión Europea reconoce en el texto que precede a la propuesta, que el Comité de Cumplimento del Convenio de Aarhus requirió en realidad mayores reformas que las efectuada. En concreto, pidió la apertura de la revisión interna a otros miembros del público más allá de las ONGs (en particular, personas físicas) y la eliminación del requisito de que los actos administrativos que se recurran deban tener efectos vinculantes y externos.

La Comisión Europea, sin embargo, justifica la negativa de la Unión Europea, al considerar que tampoco está obligada a instaurar una “acción pública”: El Convenio establece un régimen especial de acceso privilegiado para las ONGs ambientales por cuanto están mejor preparadas para discutir actos de “alcance general”, pero se insiste en que no una acción pública. La Comisión Europea afirma que las personas, en general, pueden combatir indirectamente el medio ambiente mediante las Cuestiones prejudiciales, planteables en las vías judiciales. Sin embargo, los colectivos de defensa jurídica niegan que la cuestión prejudicial pueda tener tal alcance, por no tratarse de un sistema directo de recurso y por tener además un escenario estatal y no europeo.

En definitiva, existen a día de hoy muchos actos de la Unión Europea, que suponen agravios para el medio ambiente, y que sin embargo no pueden ser atacados ante el TJUE, ni por los ciudadanos ni por sus asociaciones.

La polémica entre Aarhus y la UE, continuará, por lo tanto.

En el caso de nuestro Tribunal Supremo español – Sala IIIª de lo Contencioso – Administrativo, en los litigios ambientales planteados por ONGs ante este, se puede apreciar cómo se admite, con plena normalidad, la tradicional y consolidada legitimación de carácter subjetivo por interés legítimo colectivo ambiental.

Pero es de advertir, que los Artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, esta legitimación por habilitación legal es, en determinadas ocasiones, más restrictiva que la subjetiva por interés legítimo colectivo ambiental a tenor de los requisitos legales exigidos.

Son requisitos de la legitimación por interés legítimo colectivo ambiental, solo cuando se trata de personas jurídicas sin ánimo de lucro (ONGs), los siguientes:

  • Figure, entre las finalidades estatuarias, la protección del medio ambiente.
  • Exista una vinculación entre los fines estatuarios de protección del medio ambiente y el objeto del proceso en el sentido de que la sentencia pueda comportar un beneficio o un perjuicio a las finalidades estatuarias ambientales.
  • Y siempre bajo una interpretación en el sentido más favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

La legitimación por habilitación legal de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, viene resumida en la STS 292/2020, y que se limita sólo a la materia ambiental, si bien se consideró que no debía reducirse a leyes sectoriales ambientales, sino, más bien, referirse a materias ambientales que puedan resultar afectadas también por leyes sectoriales no ambientales.

Así es también es de mencionar la STS 1584/2020, cuya cuestión de interés casacional objetivo, es: “si, tienen legitimación las personas jurídicas comprendidas en el artículo 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, y si, de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población”.

La vertiente objetiva que fija esta sentencia de la protección del medio ambiente, como interés general, puede comportar una gran apertura del recurso de casación para los casos de defensa ambiental. El TS realiza un interesante análisis de la relación entre la actividad cinegética y la conservación de la especie totalmente distinto al de la sentencia recurrida, afirmando, por ejemplo, que “es la actividad cinegética la que se subordina a la conservación de la especie y no a la inversa”. En igual sentido la STS 427/2020.

Se dice que la Ley 27/2006, con una interpretación no formalista del artículo 18.1 de dicha Ley, que la legitimación y el objeto de recurso judicial, no se limita a la legislación sobre las diversas materias citadas, sino que incluye también legislación sobre otras materias, siempre que puedan tener alguna incidencia en estas materias ambientales. Recuerda que la legitimación objetiva de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006 no puede excluir la tradicional legitimación subjetiva por interés legítimo colectivo ambiental.

En definitiva, debe plantearse que la denominación legal de “acción popular ambiental”, sería conveniente que, de una vez por todas, se empleara en vez de la denominación de legitimación por habilitación legal.

Otra cuestión importante en la práctica, que viene a empañar este criterio abierto a la legitimación popular en la materia ambiental en el ámbito jurisdiccional, son las barreras económicas, y que son una de las causas principales que explican el notable descenso de los litigios ambientales presentados por ONGs o por la ciudadanía. Es cierto, empero, que la jurisprudencia, en ocasiones, hace uso de su labor interpretativa para atemperar estas limitaciones económicas, es decir la imposición de costas.

Lo más frecuente es que cada parte asuma las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Pero se convierte en una barrera económica importante cuando hay una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, porque el recurrente (normalmente, asociaciones con una limitada capacidad económica), no podrá ser compensado de los elevados costes del proceso cuyo fin es la protección del medio ambiente y, por tanto, no obtiene un beneficio particular sino para toda la colectividad.

Se aprecia en la práctica, la confirmación del criterio general del TS de limitar el importe de las costas a 4.000€, que debe soportar quien ha actuado para la defensa ambiental.

Y es que en el ámbito subjetivo del derecho de asistencia jurídica gratuita del artículo 23.2 Ley 27/2006, es preconizable la insuficiencia del derecho a la asistencia jurídica a las personas físicas, cuando actúan para la defensa del medio ambiente.

En definitiva, el TS muestra la pervivencia, aún, de una concepción demasiado formal de la tutela en medio ambiente, que no se atiene a las exigencias de efectividad del acceso a la justicia en medio ambiente que se deriva del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, así como también del Convenio de Aarhus y del Derecho de la Unión Europea.

Derecho a la información ambiental y sus límites: los derechos de autor

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Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 14 de julio de 2021: desestima el recurso de anulación interpuesto contra la decisión de la Comisión denegando el acceso a normas técnicas aprobadas por el Comité Europeo de Normalización sobre Seguridad de los Juguetes.

El pronunciamiento del Tribunal General trae causa de la denegación por la Comisión Europea de la solicitud de acceso a documentos presentada por dos organizaciones sin ánimo de lucro creadas para facilitar el acceso de los ciudadanos al Derecho conforme al Reglamento 1049/2000. En concreto, las asociaciones demandantes solicitaron cuatro normas aprobadas por el Comité Europeo de Normalización (CEN) sobre seguridad de los juguetes pero la Comisión rechazó su solicitud aduciendo que aquéllas estaban protegidas por derechos de autor, conforme al art. 4.2 del citado Reglamento, que ordena denegar el acceso a documentos cuya divulgación perjudica intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas (propiedad intelectual, incluida) salvo si la divulgación reviste un interés público superior.

El recurso de anulación contra dicha decisión se fundamentó en la errónea aplicación de la citada excepción al derecho de acceso por parte de la Comisión. Según las demandantes, la protección de los intereses comerciales de terceros, que incluye la Propiedad industrial, no justificaba la denegación del acceso a las normas técnicas; y, en todo caso, existían intereses públicos superiores (acceso necesario al Derecho en un Estado de Derecho y derecho de acceso a la información ambiental) que justificaba divulgarlas.  En cuanto a la transparencia en materia ambiental, las asociaciones sostenían que las citadas normas contenían información sobre emisiones al medio ambiente (en concreto, niveles máximos de níquel admisible en los juguetes) por lo que debían hacerse públicas.

El Tribunal General considera, sin embargo, que la denegación del acceso a las normas técnicas se ajustó a Derecho pues la Comisión se basó en indicios objetivos y coherentes sobre la existencia de derechos de autor merecedores de la tutela solicitada por el CEN y concurrir los umbrales de originalidad exigibles en el campo de los derechos de autor.  La Sentencia entiende, por otra parte, que no existía ningún interés público superior que justificara divulgar las normas. Aparte de dar prevalencia a la garantía del funcionamiento del sistema europeo de normalización el acceso libre y gratuito a las normas armonizadas, el Tribunal entiende que la garantía de transparencia en materia ambiental consagrada en el derecho europeo respecto de las emisiones al ambiente no es aplicable a estas normas técnicas.

El interés de la Sentencia es indudable pues contribuye a determinar el alcance de la potestad de las Instituciones de la Unión para decidir sobre la afectación de los intereses comerciales derivados de la protección por derechos de autor frente a solicitudes de acceso a los documentos que obran en su poder y su aplicación a las normas técnicas aprobadas por el Comité Europeo de Normalización.

Al margen de las aportaciones sobre el límite al acceso de los ciudadanos a los documentos de las Instituciones que constituyen los derechos de autor y, concretamente, las normas técnicas del CEN a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre su naturaleza jurídica  (en particular, del caso James Elliott Construction, de 2016), interesa destacar, a nuestros efectos, las consideraciones relacionadas con las obligaciones de transparencia en materia ambiental impuestas por el Derecho europeo  (en concreto, la información sobre emisiones al medio ambiente).

La Sentencia precisa que las citadas normas técnicas no constituyen legislación ambiental de la Unión Europea a efectos de la normativa que regula el derecho de acceso a la información en este ámbito conforme al Convenio de Aarhus (Reglamento n.º 1367/2006 ); y,  por tanto, no les resulta aplicable la presunción de prevalencia que reviste divulgar la información sobre emisiones al ambiente sobre las excepciones al acceso a los documentos de las Instituciones (art. 6.1, primera frase).

La conclusión del Tribunal General resulta comprensible atendiendo a la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia sobre la divulgación de este tipo de información ambiental pues las citadas normas técnicas, como pone de relieve la Sentencia, se limitan a determinar los mejores medios para hacer los juguetes más seguros y prevenir algunos efectos del níquel cuando entra en contacto prolongado con la piel pero no se refieren a emisiones efectivas al ambiente.

El derecho a la información ambiental en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

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Sentencia de 1 de julio de 2021.

Reciente sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, recuerda a los Estados miembros del Consejo de Europa, la importancia que tiene en una sociedad democrática, y para formar la libertad de expresión, que las Administraciones faciliten a la opinión pública información transparente, exacta y suficiente, sobre proyectos, autorizaciones y aspectos sobre riesgos ambientales, de las que puedan disponer, siendo la excepción a dicho suministro, exclusivamente basada en criterios muy restringidos, en función de valores generales o ponderación de otros intereses en liza, que puedan considerarse en el caso concreto y bajo control judicial, superiores al interés general ambiental.

La sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 1 de julio de 2021, trae causa de una reclamación sobre un proyecto para el almacenamiento geológico profundo de los residuos radiactivos de alta actividad y vida larga, derivados de instalaciones nucleares. En su gestión se encuentra la obligación de poner a disposición del público información sobre los residuos radioactivos.

El TEDH aborda la cuestión del acceso a la justicia de las ONG ambientales, pues, los tribunales nacionales declararon inadmisible una de las demandas presentada por una asociación, debido a que el objeto contemplado en sus estatutos se limitaba a la protección del medio ambiente en general, y no en lo relativo a los riesgos nucleares en particular.

El Convenio Europeo aborda esta cuestión en los artículos 6 (derecho a un proceso equitativo) y 13 (derecho a un recurso efectivo), de modo que ambos pueden ser invocados para la defensa de sus derechos. Las personas jurídicas (ONG), a diferencia de las personas físicas, no pueden ser víctimas de violaciones de determinados derechos (como el derecho a la vida), pero pueden, en cambio, alegar la defensa de otros, como el derecho a la información o la participación en la toma de decisiones en los procesos de autorización de actividades con riesgos para el medio ambiente, tal y como se contempla en el Convenio de Aarhus, que incluye, entre los beneficiarios de esos derechos, al «público», entendido en un sentido muy amplio como una o varias personas físicas o jurídicas y, con arre­glo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organiza­ciones o grupos constituidos por esas personas.

Dicho acceso a los tribunales, ciertamente, no es absoluto, sino que puede ser limitado en aras a un interés legítimo y siempre y cuando no suponga una restricción desproporcionada a dicho derecho, como ocurrió, dice el TEDH, en el caso concreto. La Administración consideró que, para evitar el atasco en los tribunales por posibles abusos de estas asociaciones, debe haber una conexión entre su objeto estatutario y los intereses colectivos que se pretenden defender. La Corte critica, sin embargo, la interpretación restrictiva que hacen los tribunales nacionales, al inadmitir la demanda de una Asociación (aprobada oficialmente por la legislación interna) cuyos estatutos señalaban de manera general que sus propósitos eran la protección del medio ambiente. No avala por tanto la distinción entre protección de los peligros nucleares y los ambientales, pues los primeros están claramente vinculados con los segundos.

En cuanto al acceso a la información relativa a los riesgos ambientales y el respeto de las garantías procesales, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y más concretamente su artículo 10, no contempla un derecho general de acceso a la información. Sin embargo, mediante una interpretación dinámica a tenor de los cambios normativos acontecidos en el ámbito nacional, europeo e internacional, la Corte ha desarrollado en el asunto Magyar Helsinki Bizottság una serie de criterios que pueden ser relevantes para determinar cuando el acceso a la información en manos de la Administración pública es determinante para el ejercicio del derecho a la libertad de expresión (objetivo, naturaleza, función y disponibilidad).

La presente sentencia considera que se vaciaría de contenido dicho derecho si la información facilitada fuese insuficiente, inexacta o fraudulenta. Su efectividad requiere que sea fidedigna, fiable, y que se garantice una revisión judicial que permita controlar el contenido y la calidad de la información suministrada.

En suma, con esta sentencia, puede decirse que se produce una ampliación de la capacidad y legitimación de las asociaciones y organizaciones ecologistas a la hora defender sus derechos ante los órganos judiciales internos, a la vez que se exige a las autoridades nacionales que proporcionen información veraz, exacta y precisa.

Acceso público a información ambiental en procedimientos judiciales, ya estén en curso o terminados

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Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 15 de abril de 2021 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2003/4/CE, relativa al acceso del público a la información medioambiental (art. 2.2): los órganos jurisdiccionales y las entidades vinculadas a éstos no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva.

Judgment of the Court of Justice of the European Union, of April 15, 2021 (preliminary question of interpretation) on Directive 2003/4 / EC, on public access to environmental information (art. 2.2): courts and the entities linked to these are not included in the scope of the Directive.

La Sentencia aborda la cuestión de la obligación de suministro de información ambiental al público, establecida en la Directiva 2003/4, y, en el Convenio de Aarhus, por parte de órganos judiciales. El TJUE deja claro que la citada Directiva no se aplica a los autos judiciales, y que los órganos jurisdiccionales no constituyen autoridades públicas conforme a la misma, ya que se refiere a la función Administrativa y no la judicial.

The Judgment addresses the issue of the obligation to supply environmental information to the public, established in Directive 2003/4 and, in the Aarhus Convention, by judicial bodies. The CJEU makes it clear that the aforementioned Directive does not apply to judicial proceedings, and that the jurisdictional bodies do not constitute public authorities in accordance with it, since it refers to the Administrative function and not the judicial one.

Un Tribunal nacional plantea cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia en el marco del recurso interpuesto por una asociación ambiental contra la denegación por un Servicio Judicial, de la solicitud de acceso a los autos de un asunto, ya concluido, relativo a la concesión de una autorización urbanística para un parque eólico. La denegación de la solicitud se fundamentó en que se trataba de un “órgano jurisdiccional” y, por tanto, no era una “autoridad pública” conforme a la Directiva 2003/4.

El Tribunal nacional quería saber si la posibilidad prevista en la Directiva de que los Estados excluyan a los órganos jurisdiccionales del concepto de «autoridades públicas» se limita a la información contenida en autos de procedimientos judiciales en curso o si, por el contrario, se refiere también a los procedimientos concluidos.

A este respecto, procede señalar que es necesario, ante todo, determinar si los órganos jurisdiccionales y las personas físicas o jurídicas bajo su autoridad constituyen «autoridades públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4, y, por lo tanto, están comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Directiva.

Al adoptar la Directiva 2003/4, el legislador de la Unión pretendía asegurar la compatibilidad del Derecho de la Unión con el Convenio de Aarhus, estableciendo un régimen general que garantice que toda persona física o jurídica de un Estado miembro tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre sin que dicha persona esté obligada a invocar un interés determinado.

Pues bien, tanto del propio Convenio de Aarhus como de la Directiva 2003/4, que tiene por objeto aplicar este Convenio en el Derecho de la Unión, se desprende que, al referirse a las «autoridades públicas», sus autores no pretendían designar a las autoridades judiciales, en particular a los órganos jurisdiccionales, sino, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, únicamente a las autoridades administrativas, ya que son las que, en el seno de los Estados, habitualmente poseen información medioambiental en el ejercicio de sus funciones.

En efecto, es evidente que los órganos jurisdiccionales no forman parte del gobierno ni de las demás administraciones públicas a que se refiere el artículo 2, punto 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2003/4. Tampoco cabe asimilarlos a las personas físicas o jurídicas que ejercen «funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente» mencionadas en el artículo 2, punto 2, párrafo primero, letra b), de dicha Directiva, que designa a las entidades o instituciones que, aunque no forman parte del gobierno o de las demás administraciones públicas a que se refiere esa primera disposición, ejercen funciones del poder ejecutivo o contribuyen al ejercicio de este y guardan relación con el medio ambiente. En lo que respecta al artículo 2, punto 2, párrafo primero, letra c), de la referida Directiva, este solo se refiere a las personas u organismos que actúen bajo la autoridad de alguna de las entidades o instituciones comprendidas dentro de las categorías mencionadas en el artículo 2, punto 2, párrafo primero, letras a) o b), de la citada Directiva y que tengan responsabilidades o funciones públicas relacionadas con el medio ambiente, de modo que no incluye ni a los órganos jurisdiccionales ni a las personas físicas o jurídicas bajo su autoridad.

Esta interpretación se ve corroborada por el objetivo perseguido por el legislador de la Unión al adoptar la Directiva 2003/4, interpretada a la luz del Convenio de Aarhus. En efecto, como se desprende del considerando 1 y del artículo 1 de dicha Directiva, esta tiene por objeto contribuir a un mayor acceso del público a la información medioambiental y a una participación más eficaz de este en la toma de decisiones en esta materia, con el fin de adoptar mejores decisiones y aplicarlas con mayor eficacia, así como, en definitiva, contribuir a la mejora del medio ambiente.

Así pues, si bien la consecución de este objetivo implica que las autoridades administrativas den acceso al público a la información medioambiental que obre en su poder, para rendir cuentas de las decisiones que adopten en esta materia y asociar a los ciudadanos a su adopción, no ocurre lo mismo con los escritos procesales y los demás documentos aportados a los autos de procesos judiciales en materia de medio ambiente, ya que el legislador de la Unión no pretendió favorecer la información del público en materia judicial y la participación de este en la toma de decisiones en esa materia.

De lo anterior resulta que, a falta de mención expresa en este sentido en la Directiva 2003/4, los órganos jurisdiccionales y las personas físicas o jurídicas bajo su autoridad no son «autoridades públicas» en el sentido del artículo 2, punto 2, párrafo primero, de esta Directiva. Por lo tanto, no están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva y, en consecuencia, no están sujetos a la obligación prevista por esta de dar acceso al público a la información medioambiental que obre en su poder. En estas circunstancias, corresponde exclusivamente a los Estados miembros establecer, en su caso, el derecho de acceso del público a la información contenida en los autos judiciales y definir su régimen de ejercicio.

En el caso de autos, se desprende de la resolución de remisión que el litigio principal tiene por objeto la solicitud de acceso de una organización no gubernamental, a la información medioambiental aparentemente contenida en los autos judiciales relativos a un procedimiento concluido, autos que, en la fecha de dicha solicitud, obraban en poder del Servicio Judicial. Según las observaciones que ha presentado ante el Tribunal de Justicia, este organismo se encarga del almacenamiento, archivo y gestión de los autos judiciales, en nombre y bajo la autoridad del órgano jurisdiccional de que se trate. Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, si ese organismo debe considerarse una «autoridad pública», en el sentido del artículo 2, punto 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/4, en cuyo caso el acceso a la información medioambiental contenida en los autos que obran en su poder estaría comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva, o si, por el hecho de que mantiene estrechos vínculos con los órganos jurisdiccionales, bajo cuya autoridad se encuentra, procede considerar que constituye, al igual que tales órganos jurisdiccionales, una autoridad judicial, lo que lo dejaría fuera del ámbito de aplicación de la referida Directiva.

Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que no regula el acceso a la información medioambiental contenida en los autos judiciales, ya que ni los órganos jurisdiccionales ni las entidades o las instituciones que se hallan bajo su autoridad y mantienen así vínculos estrechos con estos constituyen «autoridades públicas» en el sentido de esa disposición, por lo que no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la referida Directiva.

Legitimación de asociaciones ambientales en expedientes administrativos de tal tipo, incluidos los de carácter sancionador

Legitimation of environmental associations in administrative files of this type, including those of a sanctioning nature.

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Recordatorio del criterio jurisprudencial, mediante comentario de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo 1188/2017, de 07/07/2017.

Reminder of the jurisprudential criterion, through a comment on the Judgment of the Supreme Court, Administrative Litigation Chamber 1188/2017, of 07/07/2017.

La propia sentencia hace una reseña de la jurisprudencia de la misma Sala, y su evolución jurisprudencial, sobre la legitimación para intervenir de forma real y efectiva en expedientes administrativos sancionadores, por parte de personas jurídicas particulares o privadas, de carácter ambiental, y el alcance al respecto de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, sobre las personas interesadas, la acción popular en materia medioambiental y, en definitiva, las personas legitimadas para ejercer dicha acción.

The judgment itself makes a review of the jurisprudence of the same Chamber, and its jurisprudential evolution, on the legitimacy to intervene in a real and effective way in sanctioning administrative proceedings, on the part of private or private legal persons, of an environmental nature, and the scope Regarding articles 22 and 23 of Law 27/2006, on interested persons, popular action in environmental matters and, ultimately, the persons entitled to exercise said action.

Se parte con carácter general, de que nuestro ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la citada ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22, sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23.

Pero dice la Sala, citándose así misma (sentencia de 25 de junio de 2008), la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con protección se reportan a la misma sociedad – como utilidad sustancial para la misma en su conjunto -, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna.

Esto es, la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.

De impedir su personación, al menos hemos de considerar infringido el Convenio Aarhus, que en su condición de Tratado Internacional, y de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española, fue ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005.

El TS refiere la vocación de amplitud hacia una acción cuasi pública, citando el ámbito urbanístico, siendo parecidas las razones para defender valores medioambientales; la potencialidad protectora del medio ambiente puede deducirse del artículo 45 de la Constitución Española, y de la trayectoria europea en reconocimiento del Derecho a la Protección del Medio Ambiente, tanto en los Tratados constitutivos como en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, y las Directivas de las que son trasposición nuestra Ley 27/2006 (Las 2003/4/CE y 2003/35/CE), y en definitiva el Convenio de Aarhus, incorporado a nuestro ordenamiento.

Así la exposición de motivos de la ley 27/2006, parte de considerar al medio ambiente “como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos”, resalta como de tal condición se deduce una obligación constitucional, consistente en su conservación “que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto”. Esto es, del citado artículo 45 de la Constitución Española se deducen para los ciudadanos tanto el derecho a exigir a los poderes públicos la adopción de medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, como la obligación de preservar y respetar el mismo.

El Convenio de Aarhus se asienta en tres pilares:

El pilar de acceso a la información medioambiental, compuesto por dos partes diferenciadas: el derecho a buscar y obtener información en poder de las autoridades públicas, y, por otra parte, el derecho a recibir información relevante por parte de las citadas autoridades.

El segundo pilar es el de la participación del público en el proceso de toma de decisiones, con a su vez tres ámbitos de actuación: la autorización de determinadas actividades, la aprobación de planes y programas, y, la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.

El tercer pilar está constituido por el derecho de acceso a la justicia, para garantizar la revisión jurisdiccional de las decisiones que hayan podido violar los derechos reconocidos por el propio Convenio en materia medioambiental, asegurando así y fortaleciendo la tutela judicial, la efectividad de los derechos reconocidos por el Convenio de Aarhus y la propia ejecución del mismo.

Presupuesto indispensable de dichos pilares, es perfilar el concepto de “público interesado”; Se considera que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor de la protección del medio ambiente, que deben, eso sí, cumplir requisitos que los derechos internos establezcan, pero que deben ser amplios para con organizaciones no gubernamentales como las mencionadas, que deben considerarse cuentan con interés suficiente y pueden entender lesionados los derechos a los efectos de poder impugnar la legalidad de las decisiones y omisiones medioambientales.

Continúa la sentencia del TS, citando otras como la del Pleno de la propia Sala, de 1 de diciembre de 2009, sobre legitimación activa de entidad ecologista, en relación con autorización administrativa de una central termoeléctrica, considerando su interés procesal para la defensa jurídica del medio ambiente, plasmación de dicho interés difuso. El medio ambiente, afirma, tendría entre sus defensores primordiales a las organizaciones ecologistas, no siendo posible sostener que una asociación ecologista no tenga un interés directo y legítimo en el asunto.

Resulta de directa aplicación la Ley 27/2006 invocada por la entidad, cuyos artículos 22 y 23 le otorgan indiscutiblemente legitimación para interponer el recurso contencioso administrativo al ser una organización con personalidad jurídica y sin ánimo de lucro que tienen como su objetivo primordial la protección del medio ambiente, de más de dos años de actividad continuada en la consecución de sus objetivos estatuarios y cuyo ámbito de actuación se extiende a todo el territorio nacional. En consecuencia, es titular de la acción popular estipulada en el artículo 22 de la citada Ley y ha de reconocérsele legitimación para impugnar las resoluciones administrativas.

Como señala la Exposición de Motivos de la citada Ley 27/2006, se consagra definitivamente, de esta manera, una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente, a favor de aquellas organizaciones cuyo objetivo social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales.

Continuando cronológicamente, y en términos análogos se expresa la sentencia de 8 de junio de 2015 (39/2014), referido esta vez a un Real Decreto de concesión de indulto parcial de quien fue condenado como autor de un delito contra la ordenación del territorio.

Y ya centrándose en el ámbito de expedientes administrativos sancionadores, la sentencia de 7 de julio de 2017, pone de manifiesto el especial significado constitucional del medio ambiente, que amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones, que no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad, sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.

Tampoco cabe por ello desconocer diversas manifestaciones en esta materia, entre las que cabe incluir ésta de la posible presencia en el procedimiento administrativo sancionador de entidades portadoras de interés supraindividuales. Así, la legislación administrativa empezó a admitir en abstracto que en el procedimiento administrativo sancionador pudieran existir otros interesados, además, del presunto infractor, y entre aquellos nadie más cualificado que los portadores de intereses supraindividuales en dicho procedimiento. Lo que llevará a considerar personas interesadas a quienes cumplan los requisitos establecidos por el artículo 23 de la Ley 27/2006.

Se entiende que la ONG ostenta un interés legítimo teniendo en cuenta la significación constitucional del medio ambiente, y el que se ha dado en denominar principio de efectividad del Derecho Ambiental y, al personarse en el procedimiento sancionador no actuó movida, exclusivamente, por la defensa de la legalidad sino por la defensa del medio ambiente.

Pero se sigue recordando que la acción pública que reconoce la Ley 27/2006, es una acción pública peculiar, con unos límites diferentes, ya que habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.

Se ha pronunciado, en este sentido, el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de mayo de 2007 al declarar que propiamente no existe una acción pública medioambiental.

En el caso concreto de esta sentencia comentada, el objeto del procedimiento era la impugnación de resoluciones administrativas, que no reconocían la legitimación de una ONG, en un procedimiento administrativo sancionador, dirigido a velar por el cumplimiento y sancionar la vulneración de una norma con incidencia medioambiental; dice el TS que no tiene sentido que si la Ley 27/2006 permite la impugnación por la ONG de una resolución administrativa, que culmina un procedimiento sancionador por vulnerar la legislación medioambiental, no permita que dicha entidad sea parte en el procedimiento donde se ventila ese asunto lo que, a su vez, imposibilitaría su impugnación, puesto que la ONG no recibe la notificación de la resolución. Por ello, debe entenderse vulnerado el artículo 22 de la Ley 27/2006, en cuanto que la sentencia recurrida afirma que la “denominada acción popular en materia medioambiental (…) no ampara la posibilidad de personación en expedientes administrativos sancionadores (…)”.

Concluye el TS que la ONG estaba legitimada para impugnar la actividad de la administración, puesto que el objeto de dicha impugnación era un procedimiento abierto por una infracción cometida a una disposición de derecho ambiental.

Reconociéndose así la condición de interesadas de las Asociaciones Ecologistas en los procedimientos sancionadores y su legitimación para ser parte en el procedimiento sancionador, al ejercer la acción popular en asuntos medioambientales y, en consecuencia, a que se le notifiquen los actos producidos en el procedimiento sancionador y se le permita formular alegaciones y participar en la instrucción del mismo.