Protección jurídico – penal del patrimonio histórico III

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Patrimonio cultural y Derecho. Cuestiones penales III.

II JORNADA DE REFLEXIÓN SOBRE “PATRIMONIO CULTURAL Y DERECHO” VISTO POR LOS PROFESIONALES Y LA SOCIEDAD CIVIL.

24 de octubre 2026, Teruel.

Cuestiones de interés.

LA COMISIÓN POR OMISIÓN Y LA PREVARICACIÓN OMISIVA.

“Es importante disponer de leyes. Pero de nada sirven si no se aplican”.

LA COMISIÓN POR OMISIÓN.

Se plantea si los daños contra el patrimonio histórico, pueden cometerse por la omisión en la conservación y mantenimiento; Artículo 323 del Código Penal.

La posición jurisprudencial consolidada es la de que no puede descartarse de forma absoluta que el delito previsto en el artículo 323 del Código Penal no pueda cometerse, de conformidad con el artículo 11 del mismo Texto Legal, por comisión por omisión, de quien legalmente tenga el deber de velar por la conservación del bien de valor histórico, y que con conocimiento de que con su no actuar el bien puede verse destruido (dolo eventual), provoque con su omisión consciente y deliberada su destrucción.

“Obra con dolo el que, conociendo el peligro generado con su acción, no adopta ninguna medida para evitar la realización del tipo” (STS 327/2007, de 27 de abril).

Aunque ello sirve, por supuesto, para particulares, la cuestión más escabrosa reside en la potencial adjudicación, nunca como persona jurídica (artículo 31 bis C.P.), a las propias Administraciones Públicas. A ello me refiero a continuación.

La legislación y la acción administrativa, han dejado bastante que desear en cuanto a eficacia en la gestión correcta de varias materias, relativas a intereses generales, esos que se supone tutela conforme al artículo 103 de la Constitución Española, la Administración Pública; entre estas materias se encuentra la de la protección del Patrimonio Histórico, a pesar del rango constitucional (artículo 46 CE) de este valor o bien colectivo, tiene un claro ejemplo, en la ineficaz protección del Patrimonio, catalogado o no, ante la constatada realidad de pérdida, deterioro y abandono del mismo.

Esta actitud, durante años, de las Administraciones Públicas españolas para con la protección del Patrimonio y para con el Medio Ambiente, es tildada con términos tales como los que van desde ineficaz, escasa, nula en su voluntad de cooperación, cuando no de dejación del cumplimiento de sus obligaciones; términos que han sido recogidos, con expresiones del tipo señalado, desde en Circulares de la Fiscalía General del Estado como la 1/1990, en diferentes Memorias de la Fiscalía, hasta sentencias del Tribunal Supremo, como la de 30 de noviembre de 1990, sobre emisiones de la Central Térmica de Cercs. Ejemplos hay varios; desde la contaminación de la Bahía de Portman en Murcia, o del Mar Menor como a la lluvia ácida de la Comarca de “Els Ports” en Castellón, proveniente de las emisiones de la Central Térmica de Endesa, años ha.

Y ya no digamos en el terreno de la Ordenación del Territorio y el Urbanismo en numerosas exposiciones de motivos de disposiciones, y en resoluciones judiciales.

Pues bien, recordemos las funciones de las Administraciones Públicas en la tutela de los intereses generales, que pueden sistematizarse en:

1 – Función normativa, Reglamentos y Órdenes Ministeriales, que como en el caso del sector de la Cultura y el Patrimonio, las hay, pero parece que con carencias protectoras, a las que la jerarquía normativa les obliga.

2 – Función de control; en la gestión de los intereses colectivos, y bajo los principios proclamados en el artículo 103 de la Constitución, la Administración ejerce al inicio de una actividad, igual sea industrial, urbanística, agrícola, etc., un control previo plasmado en fórmulas usuales de licencias, autorizaciones, declaraciones de impacto ambiental, o concesiones, según la materia como aguas, minas, etc. Y una;

3 – Función de vigilancia; a fin de contrastar la actividad con la autorización, la aparición de otros riesgos, etc., a veces se prevén inspecciones periódicas obligatorias.

Pues bien, la tradicional lentitud del proceso administrativo, la excesiva burocratización que impregna la tramitación de los expedientes encaminados a poner fin a las situaciones indeseables para el Patrimonio, y/o a aplicar las correspondientes sanciones, las diferentes normativas de cada Comunidad Autónoma que procedimentalmente han enmarañado el Derecho Administrativo, hacen que, generalmente, su efectividad brille por su ausencia; haciendo de paso poco factible jurídicamente, la intervención del Derecho Penal, como accesorio del Administrativo, ante la falta de la certidumbre y seguridad jurídica que exige el derecho penal para su aplicación, y que así tampoco puede preconizarse fácilmente, que este tenga que ser aplicado ante la inacción administrativa.

Pero todo eso no significa que tengamos que conformarnos ante las demasiado habituales tramitaciones fallidas, cuando no interrumpidas, o simplemente inexistentes, claro está, que, desgraciadamente, ocurren de tanto en tanto, cuando esa Administración ha tenido debida constancia de una situación (por ejemplo, porque un agente responsable y concienciado ha interpuesto oportuna denuncia en forma ante la misma) y, sin embargo, ninguna medida se adopta al respecto.

Al contrario, porque no sólo es que la Administración ostente la “potestad” de perseguir dichas situaciones, sino que esa Administración tiene la obligación de hacerlo, tramitando los correspondientes expedientes con arreglo al ordenamiento jurídico en su conjunto; la forma habitual de “combatir” la inacción de la Administración, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Tras, por ejemplo, una solicitud de un interesado, en su concepto amplio del artículo 4 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dice en relación con la intervención de las personas en el mismo;

Artículo 4 LPCAP. Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

Si ante la solicitud realizada a instancia de parte, que generalmente será una ONG, que ha tenido conocimiento de hechos dañinos o que suponen un riesgo grave, la Administración Autonómica, como competente generalmente, debe incoar un expediente y dictar una resolución expresa – si incoado, no la dicta, se tratará de un “acto presunto”, desestimatorio, y por tanto recurrible, pero la cuestión puede ser que ni se incoe siquiera.

Y es que las leyes autonómicas, nos remiten a unos trámites iniciales a cumplir “ope legis”, en un procedimiento reglado; trámites similares a los recogidos en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En lo que se refiere a procedimientos sancionadores, para empezar, la Administración deberá nombrar un instructor, que será distinto del órgano sancionador, en su caso; se deberá dar traslado a las partes (denunciado o inculpado; y denunciante, si lo hay), que podrán realizar alegaciones y proponer la práctica de oportunas pruebas; y, finalizado el periodo probatorio, la Administración deberá dictar oportuna resolución, en un sentido u otro, debidamente fundamentada. Y todo ello es preceptivo.

También pueden adoptarse dentro de dichos procedimientos -lo cual tiene especial relevancia a los efectos que nos ocupan- medidas provisionales en situaciones de urgencia y/o gravedad. Debiendo fundamentarse la resolución -también en uno u otro sentido- al respecto.

Y ¿qué sucede si, a pesar de tener conocimiento de una situación, la Administración simplemente no actúa en modo alguno? Es decir, no abre oportuno expediente; o, lo abre, pero no continúa su tramitación dando vista a las partes, etc.

¿O, habiendo abierto un expediente, se dan todos los requisitos que hacen indispensable adoptar una medida provisional o definitiva, y, sin embargo, no la adopta sin más, sin pronunciarse ni fundamentar en modo alguno su inacción?

Pues si ante una denuncia, atestado o acta, sin embargo, no se adoptan las medidas pertinentes para que se incoe expediente sancionador, en su caso, o para la continuación de éste -es decir, si se deja “morir” el asunto, la Administración, y concretamente las personas encuadradas en la misma, serán responsables de dichas actuaciones u omisiones, ya que estarían incumpliendo la Ley. Ni más, ni menos evidentemente. Ahí comienza la labor jurisdiccional de control de la actuación de las Administraciones, conforme al artículo 106 de la Constitución Española, que le corresponde al Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa.

Por ello, entiendo que lo primero que deberíamos hacer ante una inactividad, es tratar de impulsar la tramitación del expediente, denunciando la mora, y dejando constancia fehaciente de nuestra solicitud y de las consecuencias que podrían derivarse (o que ya se están produciendo) a causa de dicho incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración.

Pero también, y, en segundo lugar, -sobre todo en caso de persistencia- deberemos analizar si la conducta del correspondiente funcionario o autoridad que ha dejado de actuar según establece la ley, lo ha hecho justificadamente, o, por el contrario, ha actuado de forma injusta a sabiendas.

Porque en ese último supuesto podríamos hallarnos ante un delito de prevaricación administrativa, previsto en el artículo 404 del Código Penal (en similares términos el 408 CP), según el cual: “A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años”.

No olvidemos la preferencia de la Jurisdicción Penal frente a las demás, artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El delito de prevaricación administrativa supone:

Que una Autoridad o funcionario público dicte en un asunto administrativo una resolución, de contenido decisorio, que afecte a los derechos de los administrados, o de la colectividad en general, bien sea expresa o tácita, escrita u oral.

Que la resolución sea “injusta” o “arbitraria”, no adecuada a la legalidad, y tanto se trate de actividad reglada como discrecional, con desviación de poder; ahora no basta cualquier ilegalidad, sino que tiene que ser una contradicción con el ordenamiento tan patente y grosera, esperpéntica se ha dicho en ocasiones, que podría ser apreciada por cualquiera, no bastando ilegalidades provenientes de interpretaciones erróneas, equivocadas o discutibles, como tantas veces ocurre en Derecho (STS 23/4/1997, entre otras muchas). No debe confundirse pues las ilegalidades administrativas, que aún graves, podrán provocar la nulidad de pleno derecho ante la Jurisdicción Contenciosa, a las que puedan constituir infracción penal.

La injusticia puede provenir de una absoluta falta de competencia, de la inobservancia de las más elementales normas de procedimiento, y/o del propio contenido sustancial de la resolución, de modo que este sea o implique un “torcimiento del Derecho”, es decir que la resolución no solo sea incorrecta jurídicamente, sino que sea insostenible mediante ningún método aceptable de interpretación de la ley; es una clara tergiversación del derecho aplicable.

Es decir, podemos resumir que los requisitos generales del delito de PREVARICACIÓN ADMINISTRATIVA, son:

1. a) Que el agente del delito sea autoridad o funcionario público, definición a efectos penales propia, conforme al artículo del Código Penal, no siempre coincidente con el Derecho Administrativo (artículo 24 CP).

2. b) Que este dicte una resolución arbitraria en asunto administrativo, es decir, no sólo no adecuada a Derecho, sino en modo alguno defendible con argumentos jurídicos.

3. Y c) Que lo haga a sabiendas de su injusticia.

Cuestión distinta, caso de existir una resolución administrativa de este tipo, es decir que sea incluso objeto de condena a la Autoridad o Funcionario emitente, por delito de prevaricación, es si el destinatario particular, persona física o jurídica, que ostenta la luego declarada ilícita autorización, por ejemplo, incurre también en el delito de prevaricación, o en alguno sustancial de tipo ambiental. Por supuesto que la Jurisprudencia entiende que puede inducirlo, máxime sí se ha obtenido mediante coacción, cohecho o similar, aunque el delito de prevaricación es “especial” en el sentido de que el sujeto activo solo puede ser funcionario público o ejercer tales potestades; pero lógicamente el particular podrá responder a título de inductor en su caso, de los delitos conexos tales como el cohecho, y también en su caso de los posibles delitos en los que consista la acción que buscaba amparar con esa resolución injusta administrativa, como un hecho contaminante; fuera de allí, y aunque la jurisprudencia entiende que la existencia de la autorización, nula y prevaricadora, no excluye la tipicidad del hecho, entraríamos lógicamente en el terreno del error de tipo, que excluiría la culpabilidad en la conducta (artículos 5 y 14 del Código Penal), para el particular.

Pues bien, ya que de “inactividades” hablamos, la Jurisprudencia, y ya desde el Acuerdo de la Sala General del Tribunal Supremo, mediante reunión celebrada en fecha 30 de junio de 1997, acordó la posibilidad de existencia del delito de prevaricación en su modalidad de comisión por omisión, artículo 11 del código penal.

Lógicamente para esta modalidad de prevaricación, no podrá hablarse de la falta absoluta de competencia o inobservancia de elementales trámites de procedimiento; sería un contrasentido esperar se dicte, y como se tramite, una resolución de quien no debe hacerlo, eso solo es factible para “prevaricaciones activas”.

Y en esa línea, el mismo Tribunal Supremo, tanto alguna sentencia anterior, como posteriores (SSTS 29-10-1994, 2-7-1997, 18-3-2000 y 16-4-2002), ha puesto el acento en que cabe incurrir en responsabilidad en comisión por omisión “cuando es imperativo realizar una determinada actuación administrativa, y su omisión tiene efectos equivalentes a una denegación “.

“tanto se realiza la conducta típica (“…la autoridad…que…dictase resolución arbitraria…”) de manera positiva, es decir, dictando la resolución, como no respondiendo a peticiones que legítimamente se le planteen y respecto de la que debe existir una resolución, pues ésta también se produce por la negativa a responder (en este sentido SSTS 426/2000, de 18 de marzo; y 647/2002, de 16 de abril, entre otras).”

“La posibilidad de prevaricación omisiva concurre en aquellos casos en los que la autoridad o funcionario se vea impelida al dictado de una resolución, bien porque exista una petición de un ciudadano y el silencio de la autoridad o funcionario equivalga legalmente a una denegación de la petición, o bien porque exista una norma que de forma imperativa imponga la adopción de una resolución.

Retomamos las consideraciones para este delito de “prevaricación ambiental específica”, sobre el sujeto activo y la consideración de funcionario público del artículo 24 CP; porque aquí será frecuente que las INSPECCIONES que “silencien” incumplimientos, se hagan por empresas o técnicos “externos” a la propia Administración (aunque generalmente la resolución por ejemplo de una licencia o acta de puesta en servicio, sea luego dictada, sí, por un funcionario o autoridad propiamente dicho, en base a dicho informe), y que tengan atribuidas las funciones de asesoramiento técnico e informe para la concesión de la licencia, pero no puedan ser conceptuados como que ejercen funciones públicas; pues bien, el Tribunal Supremo sí ha admitido, como sucedía con la prevaricación administrativa genérica, la autoría por inducción o por cooperación necesaria de personas que no tienen u ostentan condición de funcionario público.

Como conclusión; el Patrimonio Histórico puede ser dañado no solo por los particulares, sino también por la propia Administración que debe protegerlo, por vía de informar favorablemente la concesión de licencias, o por su omisión, consciente por la autoridad o funcionario competente, pese a su posición de garante, de realizar correctamente las labores de control y de inspección antes referidas; y considero que, en los casos de presunta prevaricación por omisión, en primer lugar, deberemos atender a las consecuencias de la conducta administrativa inhibitoria del funcionario o autoridad, por su papel de garantes en el procedimiento, y que generen el riego y/o resultado dañoso para el Patrimonio. Y, en segundo lugar, a partir de la valoración de dichas consecuencias, tendremos que analizar si el dictado de una resolución adecuada las hubiese podido impedir, toda vez que es, precisamente, en la falta de resolución dónde estaría la esencia de la conducta prevaricadora.

INACCIÓN Y ACCIÓN INEFICAZ.

DE LA ADMINISTRACIÓN.

También señalar, íntimamente relacionado con la “prevaricación omisiva”, que la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en materia de protección ambiental, extrapolable a la del Patrimonio Histórico, nos recuerda la consolidada línea jurisprudencial que equipara la actividad ineficaz con inactividad o, dicho de otro modo, que no restringe la inactividad administrativa a un estricto “no hacer”, sino que considera igualmente inactividad la apariencia de actividad que encubre una verdadera inactividad por comprender un conjunto de actividades que por ineficaces, vagas o indeterminadas, son completamente insuficientes para lograr el fin perseguido por las potestades atribuidas a la Administración.

De esta forma, y ante un acta, denuncia, informe de inspección y actos en definitiva de inicio, de oficio o a instancia de parte, donde simplemente se realiza el acto de incoación, sin realizar a continuación de fondo, actividades dirigidas a comprobar, inspeccionar, medir, valorar e instar y controlar la adopción de medidas reales de corrección, que dependan de la naturaleza de lo puesto de manifiesto ante la Administración, suponen una inactividad real bajo una apariencia de actividad meramente formal.

Y es que el derecho a una tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución), no “se satisface solo con papeles, sino que requiere la modificación del mundo real de las situaciones de que se trate”.

Una sentencia a señalar a este respecto, lo es la del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, número 824/2014, que reitera otras varias, y que se ciñe a la labor de depuración de dicha Jurisdicción, de los actos administrativos, sin entrar si proceden o no posibles responsabilidades de otro tipo de autoridades y funcionarios, que actúan en nombre de la Administración, ante, bien la ausencia de incoación y tramitación de expedientes sancionadores, de restauración de la legalidad, o de responsabilidad civil, bien ante – aún con una formal incoación y tramitación, la realidad de que no se realicen actos de fondo, con un mínimo de entidad y eficacia, para conocer y argumentar si existe o no dichas responsabilidades, y en su caso abordar el intento de dar soluciones, la adopción de medidas, requerimientos, sanciones, etc.

Normativa y medio rural en España: incendios forestales y pacto de estado frente al cambio climático. ¿Sí …y entre tanto? II

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En la primera parte de estos dos textos de reflexión, pretendí recordar cosas que o ya se hacen, o se pueden abordar a corto y medio plazo; partiendo de que las grandes estrategias mundiales, se las dejamos, qué remedio, a Acuerdos Internacionales, como el de Paris de 2015 contra el calentamiento global, o al Pacto Verde Europeo, porque España, por mucho Pacto de Estado que se aborde, resulta insignificante en el nivel y contexto mundial.

Pues bien, indiqué que el Ministerio Público español lleva desde hace más de 20 años [ Instrucción Fiscalía General 9/2005 sobre incendios forestales ], realizando una campaña anual de detección de puntos de riesgo de incendio forestal. Desde 2006 todos los años, en colaboración con SEPRONA y con Agentes Ambientales Autonómicos o locales, y requiriendo a titulares, públicos o privados, la eliminación o reducción del riesgo en los puntos detectados, con las advertencias oportunas.

Por otro lado, mencionaba que quizás algo más a medio plazo, señalaba la necesidad de implementar en esta materia la normativa de ordenación del territorio y urbanismo, y de paso potenciar la seguridad jurídica que supone saber quién sean los titulares de parcelas sitas en montes, que, en España, después de generaciones de sociedades de montes, con la denominación que sea, a veces ni siquiera se sabe quiénes sean. Y esto, sin duda, causa una gran desafección por el territorio, ahondando el abandono de los montes, al no tener las administraciones públicas ni tan siquiera un interlocutor de derechos y obligaciones, que indiquen quien asume, para lo bueno y para lo malo, las responsabilidades sobre parcelas abandonadas enclavadas en montes.

Y en este apartado, también a medio plazo, pero algo a concretar, dado lo genérico de las normas, habrá que plantearse poner en la práctica real, las previsiones de la, me temo que desconocida, Ley para el desarrollo rural sostenible 45/2007. Al igual que apuntar las previsiones del llamado Plan Estratégico Estatal de Patrimonio Natural y Biodiversidad a 2030, que aprobó el Real Decreto 1057/2022, en parcial desarrollo de esta ley.

Trato de resumir sus apartados más relevantes que afectan a esta problemática, y cada cual, saque sus conclusiones sobre su cumplimiento:

1 – La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural.

En la exposición de motivos de esta ley, que se refería al año 2007, incidía en la importancia del medio rural en España, que integraba, entonces, al 20 por ciento de la población, que se elevaría hasta el 35 por ciento si se incluyen las zonas periurbanas y afectaba al 90 por ciento del territorio, y el hecho de que en este inmenso territorio rural se encuentran la totalidad de nuestros recursos naturales y una parte significativa de nuestro patrimonio cultural.

El desarrollo económico en nuestro país durante las últimas décadas, ha dado lugar a un salto muy significativo en los niveles de renta y bienestar de los ciudadanos, se ha concentrado, al igual que ha ocurrido en los países de nuestro entorno, en el medio más urbano y en menor medida en las zonas más rurales. Este fenómeno, característico del desarrollo económico moderno, se manifiesta en la persistencia de un atraso económico y social relativo en el medio rural, debido a causas económicas, sociales y políticas que son evitables.

La mayoría de los países más desarrollados del mundo poseen políticas específicas de desarrollo rural para mejorar la situación de sus zonas rurales. Piénsese en la Política Agraria Común.

Toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración territorial de las zonas rurales, facilitando una relación de complementariedad entre el medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible.

En cuanto a su contenido, la Ley persigue la mejora de la situación socioeconómica de la población de las zonas rurales y el acceso a unos servicios públicos suficientes y de calidad. En particular, se concede una atención preferente a las mujeres y los jóvenes, de los cuales depende en gran medida el futuro del medio rural.

El objeto básico de esta Ley es regular y establecer medidas para favorecer el logro de un desarrollo sostenible del medio rural.

La Ley, configura el llamado Programa de Desarrollo Rural Sostenible. Donde se concretarán las medidas de política rural, los procedimientos y los medios para llevarlas a cabo. En él se recogen acciones para promover una agricultura suficiente y compatible con un desarrollo rural sostenible, prestando una atención preferente a los profesionales de la agricultura y prioritaria a los titulares de explotaciones territoriales, y se prevé el establecimiento de una adecuada planificación ambiental, singularmente para proteger a las zonas rurales de mayor valor medioambiental.

Se prevén medidas para propiciar que los empleados públicos, preferentemente los docentes y sanitarios, se estabilicen en el medio rural. A su vez, las medidas de protección social promueven la puesta en marcha del Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia, persiguen la integración social de los inmigrantes y apoyan la mejora de los programas sociales en el medio rural.

La Ley pretende contribuir a que los ciudadanos que habitan en municipios rurales puedan dar un nuevo salto cualitativo en su nivel de desarrollo, y a que el inmenso territorio rural y una buena parte de la población del país puedan obtener las mejoras suficientes y duraderas que necesitan.

Esta es una Ley de fomento de un desarrollo sostenible del medio rural, que persigue promover acciones públicas e incentivar iniciativas privadas de desarrollo rural para el logro simultáneo de objetivos económicos, sociales y medioambientales. El futuro del medio rural necesita un modelo de desarrollo sostenible.

La Ley tiene por objeto regular y establecer medidas para favorecer el desarrollo sostenible del medio rural en tanto que suponen condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de determinados derechos constitucionales y en cuanto que tienen el carácter de bases de la ordenación general de la actividad económica en dicho medio, y determina objetivos para las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones Públicas, regula el marco normativo de la acción de la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias y establece los criterios e instrumentos de colaboración con el resto de las Administraciones Públicas, en las materias relacionadas con el desarrollo sostenible del medio rural, con el fin de alcanzar una acción pública coordinada y complementaria en este ámbito que mejore la cohesión económica y social entre los diversos territorios, así como la protección y el uso sostenible de los ecosistemas y recursos naturales.

Entre otros,son objetivos generales de la Ley, conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del medio rural a través de actuaciones públicas y privadas que permitan su utilización compatible con un desarrollo sostenible.

Lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los recursos naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales.

Se prevé abordar el llamado Programa de Desarrollo Rural Sostenible, que se configura como el instrumento principal para la planificación de la acción de la Administración General del Estado en relación con el medio rural, se elaborará en coordinación con las Comunidades Autónomas.

Para la aplicación del Programa de Desarrollo Rural Sostenible, las Comunidades Autónomas llevarán a cabo la delimitación y calificación de las zonas rurales, de acuerdo con los siguientes tipos:

a) Zonas rurales a revitalizar: aquellas con escasa densidad de población, elevada significación de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un importante aislamiento geográfico o dificultades de vertebración territorial.

b) Zonas rurales intermedias: aquellas de baja o media densidad de población, con un empleo diversificado entre el sector primario, secundario y terciario, bajos o medios niveles de renta y distantes del área directa de influencia de los grandes núcleos urbanos.

c) Zonas rurales periurbanas: aquellas de población creciente, con predominio del empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de renta y situadas en el entorno de las áreas urbanas o áreas densamente pobladas.

Varias de estas zonas rurales, así como las áreas integradas en la Red Natura 2000 y los municipios rurales de pequeño tamaño, tendrán la consideración de zonas rurales prioritarias a efectos de la aplicación del Programa.

Las Comunidades Autónomas adoptarán Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural.

Las Directrices tendrán en cuenta, en todo caso, lo establecido en el Plan Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y en los planes de ordenación de los Recursos Naturales y en el Plan Nacional de Calidad Ambiental Agrícola y Ganadera.

Acciones generales para el desarrollo rural sostenible.

Las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, promoverán el mantenimiento y la mejora de una actividad agrícola, ganadera y forestal suficiente y compatible con un desarrollo sostenible del medio rural, en particular en las zonas rurales prioritarias o calificadas como de agricultura de montaña.

El sistema nacional de Incentivos Económicos Regionales dará un tratamiento preferente a los proyectos que, cumpliendo los requisitos aplicables según la normativa vigente, se desarrollen en las zonas rurales consideradas prioritarias.

Los planes nacionales de fomento empresarial incluirán una atención diferenciada para las zonas rurales prioritarias y para las iniciativas emprendidas por mujeres o jóvenes, por trabajadores autónomos, por las unidades productivas formadas por pequeñas y medianas empresas o por cooperativas.

El Gobierno incluirá en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año, previo informe de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio deba realizarse la infraestructura, la declaración de interés general de las obras de infraestructura, en particular en materia de transporte, energía, agua, tratamiento de residuos y telecomunicaciones, que se consideren necesarias para la realización de las medidas reguladas en este Título, y cuya ejecución competa a la Administración General del Estado.

La aprobación de los proyectos correspondientes a las obras a que se refiere el apartado anterior llevará implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos, a fines de expropiación forzosa y ocupación temporal, de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.

El Gobierno, en colaboración con la Comunidades Autónomas, y previa consulta a las organizaciones profesionales agrarias más representativas, aprobará el Plan Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y Geodiversidad, que incluirá previsiones de actuación en materia de protección de suelos y acuíferos, proyección del paisaje, lucha contra la desertificación, reforestación, restauración hidrológico-forestal, prevención de riesgos naturales, prevención contra incendios y recuperación de la cubierta vegetal, con especial detalle para la protección contra incendios de los núcleos de población del medio rural y de los espacios naturales protegidos. Asimismo, se considerarán, específicamente, las actuaciones ligadas al mantenimiento y protección de los paisajes protegidos y de interés del medio rural y las áreas de montaña. Se incluirán iniciativas para el conocimiento, protección y uso sostenible del patrimonio geológico, minero y biológico como recurso científico, cultural y turístico.

Las Comunidades Autónomas aprobarán planes e instrumentos de gestión necesarios para el área incluida en la Red Natura 2000 de cada una de las zonas rurales calificadas y delimitadas como tales.

El Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Medio Ambiente, y previa consulta a las organizaciones profesionales agrarias más representativas, aprobará un Plan Nacional de Calidad Ambiental Agrícola y Ganadera que incluirá subprogramas relativos a reducción, reutilización y gestión sostenible de Residuos Agrarios y Ganaderos, Agricultura y Ganadería Ecológicas, y a la reducción y uso sostenible de Fertilizantes y Plaguicidas Agrícolas. Dicho Plan incluirá un tratamiento y medidas especiales para las explotaciones incluidas en la Red Natura 2000 y para las que pueden contribuir, a través de un uso más responsable de estas sustancias, a la reducción de la contaminación difusa de los acuíferos y las aguas superficiales y costeras.

Proponer los recursos geológicos que existen en el entorno rural y que pueden ser utilizados para un desarrollo sostenible, dando prioridad a la conservación del medio ambiente, el paisaje y el patrimonio natural y cultural.

Con el fin de preservar y mejorar la calidad del medio ambiente rural y, en especial, de la Red Natura 2000, de los espacios naturales protegidos, los hábitats y las especies amenazadas, el Programa podrá contemplar medidas para:

a) La conservación y restauración de los hábitats y especies amenazadas y prioritarias presentes de forma natural en las zonas rurales prioritarias.

b) La gestión sostenible de los recursos naturales, especialmente el agua, el suelo, las masas forestales, los espacios naturales, la fauna cinegética y los recursos de pesca continental.

c) El apoyo a los programas de uso público de los espacios naturales protegidos y de la Red Natura 2000.

d) La educación ambiental y concienciación pública sobre los valores naturales de las zonas rurales calificadas.

Con el fin de impulsar la creación y el mantenimiento del empleo en el medio rural, en especial para mujeres, jóvenes y personas con discapacidad, y preferentemente en las zonas rurales prioritarias, el Programa podrá contemplar medidas para:

El apoyo a la creación de empresas, al autoempleo y al empleo en cooperativas, singularmente en los sectores de actividad económica relacionados con el uso de nuevas tecnologías y con prácticas innovadoras en materia medioambiental.

La realización de programas de formación profesional para desempleados y programas mixtos de empleo y formación, especialmente en servicios de proximidad y de atención a personas dependientes.

La formación profesional de trabajadores ocupados, de formación en capacidades empresariales y gerenciales, así como la capacitación en nuevas actividades y tecnologías.

El diseño de actividades para informar y formar a los habitantes del medio rural sobre la potencialidad de uso de su Patrimonio Natural y Cultural. Proponiendo iniciativas que faciliten su implicación en el turismo geológico, ecológico, minero y otros aprovechamientos culturales.

Potenciar un abastecimiento energético sostenible, estable y de calidad en el medio rural, promoviendo por parte de las Administraciones Públicas y las empresas privadas, programas de extensión de una red de energías renovables de bajo impacto ambiental y planes específicos de actuaciones destinadas a la mejora de la eficiencia energética, el ahorro de energía y la mejora del servicio eléctrico al usuario. De igual forma, con respecto a las infraestructuras existentes, se realizarán las correcciones oportunas para disminuir la afección sobre la fauna.

Implantar servicios mancomunados o por zona rural de recogida selectiva de residuos, su gestión ambiental, especialmente y por este orden su reducción, reutilización y reciclaje, con el fin de mejorar la protección de la salud de las personas y minimizar su impacto ambiental.

Con el objeto de potenciar el desarrollo e implantación de las energías renovables, el Programa podrá incluir medidas que tengan por finalidad:

La producción de energía a partir de la biomasa y de los biocombustibles, incentivando los cultivos agrícolas energéticos que cumplan con criterios de sostenibilidad y la prevención, la reutilización y el reciclaje, por este orden de prioridad, de los residuos, favoreciendo la valorización energética para los no reutilizables ni reciclables.

El aprovechamiento energético de los residuos agrícolas, ganaderos y forestales en el medio rural, potenciando la regeneración y limpieza de montes, así como la actividad del pastoreo, en aquellas zonas con mayor grado de abandono o riesgo de incendios.

La producción de energía a partir de la biomasa, en particular la procedente de operaciones de prevención de incendios y de planes de gestión forestal sostenible, y la procedente de residuos forestales, agrícolas y ganaderos.

La producción de energía a partir de biocombustibles, siempre y cuando se trate de cultivos agrícolas energéticos adaptados a las circunstancias locales y compatibles con la conservación de la biodiversidad.

La producción de energía eólica y solar, en particular, y los sistemas o proyectos tecnológicos de implantación de energías renovables para uso colectivo o particular térmico o eléctrico y de reducción del uso de energías no renovables.

La sustitución del consumo público y privado de energías no renovables, el mantenimiento y aumento de las prestaciones de la cubierta vegetal como sumidero de CO2, la reducción de las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero, y la adaptación de las actividades y los usos de los habitantes del medio rural a las nuevas condiciones medioambientales derivadas del cambio climático.

Con objeto de propiciar su estabilidad en el medio rural, el Programa podrá establecer, mediante incentivos administrativos, profesionales o económicos, medidas específicas de apoyo para los empleados públicos que realicen su actividad profesional y residan en el medio rural, singularmente en las zonas rurales prioritarias. Estas medidas se aplicarán con carácter preferente a los empleados públicos docentes y sanitarios.

Hacer compatible el desarrollo urbanístico con el mantenimiento del medio ambiente, limitando el desarrollo urbanístico a la disponibilidad de agua para abastecimiento y a una ordenación territorial previa, prestando una atención especial a los municipios que se encuentran localizados dentro del área delimitada por la Red Natura 2000 y, en general, a los municipios rurales de pequeño tamaño.

Facilitar el acceso a la vivienda de los ciudadanos del medio rural, adaptando los regímenes de protección pública a las singularidades de dicho medio y concediendo una atención específica a los jóvenes, las mujeres y las personas con discapacidad.

Fomentar la reutilización de viviendas ya existentes, la rehabilitación de viviendas y edificios, la preservación de la arquitectura rural tradicional, y la declaración de áreas de rehabilitación de los municipios rurales, a los efectos de las ayudas públicas que se determinen, con objeto de recuperar y conservar el patrimonio arquitectónico rural.

Desincentivar el urbanismo disperso, particularmente en las zonas rurales periurbanas.

2 – El Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad a 2030.

Aprobado por el Real Decreto 1057/2022, de 27 de diciembre, BOE número 313, de 30 de diciembre de 2022

En la Ley citada en primer lugar, se prevé la realización, en desarrollo de la misma y de otras leyes, de este Plan, donde se parte de que España es uno de los países con mayor diversidad biológica de la Unión Europea. España abarca cuatro regiones biogeográficas terrestres (Mediterránea, Atlántica, Alpina y Macaronésica) y tres regiones marinas (Atlántica, Macaronésica y Mediterránea), con gran diversidad de comunidades faunísticas y florísticas.

Especies: Alberga España especies de la Lista Roja de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, amenazadas a nivel europeo, con muchas especies de interés comunitario, incluidas en la Directiva Aves, plantas vasculares, taxones de flora, con la mayor presencia de flora endémica amenazada de Europa. En animales hay más de 45.000 especies de fauna terrestre y marina, ya sean vertebrados o invertebrados.

Las Zonas montañosas y aguas costeras de la península, y las insulares, son las de mayor presencia de endemismos.

Pero las especies están en declive y amenazadas; según datos del Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y el Catálogo Español de Especies Amenazadas, incluyen 973 especies silvestres, algunas especies emblemáticas como el quebrantahuesos, el oso pardo o el lince ibérico, entre los terrestres, o la sardina ibérica, la caballa del Cantábrico o el atún rojo entre los marinos.

Partiendo del Inventario Español de Especies Terrestres y del Inventario Español de Especies Marinas, falta mucha información aún sobre taxones de invertebrados, hongos, líquenes y algas, también el estado de conservación es muy desconocido en el medio marino.

Ecosistemas: España alberga muchos hábitats naturales de interés comunitario. La última evaluación del estado de conservación general de los tipos de hábitats de interés comunitario, se hizo con un informe nacional de aplicación de la Directiva Hábitats en España para el periodo 2013-2018, refiriendo un estado de conservación favorable solo en 8,91% de los casos, desfavorable-inadecuado en un 56,28%, y 17% en estado desfavorable-malo, siendo el resto desconocido.

España tiene en este punto un alto riesgo de desertificación, con erosión moderada-grave, grave y muy grave, según Inventario Nacional de Erosión de Suelos.

La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio en España, promovida por la Fundación Biodiversidad del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, refiere que el 45 % de los servicios de los ecosistemas se ha degradado o se están usando de manera insostenible, siendo los ecosistemas más afectados los acuáticos (humedales y ríos), tanto continentales como litorales, mientras que los ecosistemas de bosques y los de montaña son los que mejor conservan su capacidad de generar servicios.

Destacan en esta tendencia, como causas de degradación, la fragmentación de muchos ecosistemas terrestres, producida por infraestructuras lineales de transporte.

Sobre las masas de agua superficiales, es necesario atender a su calidad, en función de elementos hidromorfológicos, biológicos, químicos y fisicoquímicos masas (ríos, lagos, aguas de transición o aguas costeras), con programas de seguimiento masas de agua superficiales, a fin de avanzar en su buen estado ecológico y buen estado químico, que está muy lejos del 72,6 %, que se estimaba como objetivo a alcanzar en el ciclo de planificación en el horizonte de 2021.

Similar situación presenta lo concerniente a las masas de agua subterránea.

Los ecosistemas forestales, son los que ocupan más superficie del territorio, con superficie forestal arbolada (bosques, dehesas), y superficie forestal desarbolada (matorrales, canchales, arenales, etc.). España tiene casi el 40 % de sus bosques formando parte de Espacios Naturales Protegidos o de espacios de la Red Natura 2000, partiendo del Mapa Forestal de España o el Inventario Forestal Nacional. Se trata de bosques de frondosas y bosques de coníferas.

Conservación a través de la protección y gestión efectiva de espacios naturales.

Conforme Directivas Hábitats y Aves, se han designado espacios de la Red Natura 2000, que, a diciembre de 2021, estaba formada por 1.857 espacios protegidos en España, 1.468 de los cuales se corresponden con Lugares de Interés Comunitario (LIC) y 658 Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA); 252 espacios protegidos Red Natura 2000 ostentan ambas figuras de protección.

Con más de 138.000 Km cuadrados protegidos en el medio terrestre, España es uno de los países con mayor porcentaje de su superficie incluida en la Red Natura 2000, con un 27,36% del total del territorio nacional terrestre. España es, con gran diferencia, el Estado miembro de la UE que mayor superficie aporta a la Red Natura 2000 (18 % del total terrestre de la Red).

Un 88,2 % de sus LIC, están declarados Zonas Especiales de Conservación (ZEC). Todos estos lugares y un 65,7 % de las ZEPA, cuentan con planes o instrumentos de gestión.

Considerando espacios protegidos definidos en la Ley 42/2007 (espacios naturales protegidos, espacios protegidos Red Natura 2000 y áreas protegidas por instrumentos internacionales) a diciembre de 2021, España cuenta con una superficie total protegida del 36,6% terrestre y un 12.31 % marino.

Esta rica biodiversidad está reconocida por instrumentos internacionales, como el Programa Hombre y Biosfera de la UNESCO, con 53 Reservas de la Biosfera (país con mayor número de reservas de la biosfera del mundo), con 76 humedales incluidos en la Lista Ramsar (tercer país del mundo). Mediante otros Convenios Internacionales: 13 áreas protegidas del Convenio para la protección del medio ambiente marino del Atlántico del nordeste, zonas de importancia del Mediterráneo, Geoparques Mundiales declarados por la UNESCO (segundo del mundo), 4 Sitios naturales de la lista de Patrimonio Mundial, y 1 Reserva Biogenética del Consejo de Europa.

Mencionar que la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, contiene a 2022 dieciséis parques nacionales, que protegen una superficie de 485.810 hectáreas (388.385 terrestres y 97.425,31 marinas).

La biodiversidad y el patrimonio natural y el desarrollo rural y demográfico.

Avanzar hacia una sociedad más sostenible, inclusiva, innovadora y resiliente labores, supone trabajos de gestión y restauración ecológica, que pueden dinamizar el mundo rural. En España hay 6827 municipios con menos de 5.000 habitantes, que concentran a 5,7 millones de personas, el 12 % del total, fenómeno al que hay que atender.

Problemas identificados: presiones y amenazas para el patrimonio natural y la biodiversidad.

Informes científicos, avalan la confirmación de un ritmo acelerado de pérdida de biodiversidad.

Entre causas directas, están los cambios de usos en la superficie terrestre, su sobreexplotación, el cambio climático, la contaminación y las especies exóticas invasoras; otras causas indirectas se refieren a hábitos de consumo y modelos de producción en las tendencias de la población humana, el comercio, gobernanza, las innovaciones tecnológicas. Se observan sinergias positivas entre la naturaleza y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la agenda mundial.

A nivel europeo, algunas presiones tienen tendencia a la baja, como la ocupación de la tierra, las emisiones de contaminantes atmosféricos y los excesos sobre las cargas críticas de nitrógeno; Sin embargo, los valores absolutos siguen siendo muy elevados, con los impactos del cambio climático, las especies exóticas invasoras, la sobrepesca y la contaminación marina, a la cabeza, conllevando pérdida de biodiversidad y degradación de los hábitats.

El último informe sobre el Estado de la Naturaleza en la UE, de octubre de 2020, concluye que el estado de la biodiversidad de la UE sigue en declive a un ritmo alarmante. Ello está relacionado principalmente con la actividad agrícola y la urbanización de los terrenos, la explotación de especies la caza y la caza ilegal (sobre todo respecto de aves invernantes y de paso). Otras son las actividades forestales, y la urbanización. Otra presión se ejerce sobre regímenes hidrológicos, con la contaminación en el ámbito agrícola como factor más relevante.

Las principales presiones y amenazas son:

Los cambios de uso del suelo; bien por ocupación directa (agricultura, urbanización, infraestructuras, minería, desarrollos energéticos, plantaciones forestales, etc.), y que conllevan pérdida directa fragmentación y degradación de hábitats, destrucción del patrimonio geológico, y alteración del paisaje.

Además, indirectamente destacan el abandono de las prácticas agrarias, cultivos o prácticas tradicionales, con la intensificación agraria y ganadera, aumento del regadío, la implantación creciente de energías renovables y proyectos de energía solar, tanto en áreas naturales como en campos agrícolas, y la urbanización, con conversión del suelo a zonas urbanas o recreativas, y sus infraestructuras relacionadas con el transporte, ocio, turismo o deportes.

Los incendios forestales; un gran factor de degradación. El 80,77% de los siniestros son de origen antrópico, con negligencias y accidentes, la intencionalidad en quemas agrícolas ilegales y abandonadas, por ejemplo, para la regeneración de pastos; frente a ello la población local es fundamental para mantener el buen estado de los montes. Los incendios tienen como consecuencias desertificación, la erosión del suelo y la pérdida de biodiversidad o la alteración de la calidad de las reservas de agua.

La sobreexplotación de recursos naturales. Como la pesca, o el uso de los recursos hídricos de acuíferos. La agricultura en regadío es la actividad que más consume. La “huella hídrica” anual de España se sitúa cerca de los 2 millones y medio de litros por persona, el doble que el promedio mundial consumo de agua; en España se sitúa en unos 136 litros por habitante al día.

La geodiversidad también sufre los efectos de la demanda de recursos y materias primas, con la actividad minera de forma destacada.

Desertificación y degradación de las tierras. La erosión, la degradación de las tierras y la desertificación en España son graves, con casi la mitad de su territorio bajo un riesgo alto o muy alto de degradación. El suelo su productividad y biomasa son bajos, de acuerdo con datos del Inventario Nacional de Suelos; el 29 % de la superficie de suelo erosionable de España sufre procesos erosivos medios y altos. Dado que un 74% del territorio español es árido, semiárido o sub-húmedo seco, hay un riesgo de desertificación.

Cambio climático. La diversidad biológica, la geodiversidad y el funcionamiento de los ecosistemas, serán afectados por el aumento del calentamiento global, con disminución de áreas de distribución de las especies terrestres, y por tanto a su conservación. Se prevé disminuir los recursos hídricos en España, con ascenso del nivel del mar y de la temperatura de los océanos y su salinidad; ello comportará cambios demográficos, fenológicos y de comportamiento de las especies, aumento del peligro de incendios, del riesgo de desertificación y de impactos sobre la salud humana (olas de calor, inundaciones, sequías, expansión de vectores transmisores de enfermedades etc.).

Contaminación. Distintos tipos de pesticidas, el exceso de nutrientes, los plásticos y microplásticos y distintos metales pesados como el plomo, son los principales. El uso indebido de productos fitosanitarios, como insecticidas, herbicidas o fungicidas, se encuentran detrás del declive de polinizadores, con episodios de envenenamiento primario y secundario de especies, y de la contaminación de aguas superficiales, con biocidas, como los rodenticidas.

A valorar también la contaminación acústica, con ruido aéreo y submarino. La contaminación atmosférica, con contaminantes en el aire (ozono, amoniaco, óxidos de nitrógeno), que alteran los ciclos biogeoquímicos, con depósito de contaminantes acidificantes (compuestos de azufre y nitrógeno), a pesar de la reducción de emisiones de óxidos de azufre y de óxidos de nitrógeno, y de emisiones de ozono. La contaminación lumínica también afecta a los hábitats, como en migraciones o actividad nocturna y reproductiva, así como al funcionamiento de los ecosistemas, incluyendo la polinización.

Expolio y comercio ilegal de fósiles y minerales.

Aquí se pone en peligro el conocimiento científico.

Amenazas sobre el medio marino. Así la sobrepesca, el tráfico marítimo, el ruido submarino, las colisiones de embarcaciones con ejemplares de cetáceos y tortugas, las capturas accidentales, las basuras marinas, la contaminación por vertidos tierra-mar y aguas de lastre, los fondeos sobre hábitats protegidos, la construcción de infraestructuras en el litoral, la contaminación lumínica procedente de las costas e infraestructuras marítimas y los potenciales impactos de futuras instalaciones de energías renovables, así como la acidificación del medio marino.

Escasa integración sectorial y conocimiento y recursos insuficientes. Falta implementar de forma transversal el valor biodiversidad, en todos los sectores económicos.

Pues bien, de la lectura de este resumen conjunto de la Ley 45/2007 de Desarrollo Rural Sostenible, y del Plan Estratégico a 2030 señalado, en los aspectos relativos a la convergencia rural – natural, saque cada cual sus conclusiones sobre su cumplimiento y puesta en la práctica real, en especial sobre el desarrollo de acciones públicas que redunden en esa simbiosis entre la población y su entorno natural y forestal, que propicie esa “limpieza” del monte, que tanto invocamos.