Resumen del Dictamen del Consejo Consultivo de Fiscales Europeos, sobre el papel de los fiscales en la protección del medio ambiente.

Estrasburgo, 4 de octubre de 2022.

Consejo Consultivo de Fiscales Europeos.

Dictamen nº 17 (2022) del CCPE sobre el papel de los fiscales en la protección del medio ambiente.

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Introducción.

Hay que comenzar recordando que el Consejo Consultivo de Fiscales Europeos, conocido con el acrónimo CCPE, y que arrancó su existencia el año 2006, está compuesto por representantes de Ministerios Públicos procedentes de los Estados Miembros del Consejo de Europa. Los órganos que lo integran son una Asamblea General, en la que están representados todos los Estados Miembros, el Grupo de Trabajo, elegido anualmente entre los candidatos de los Estados miembros, el Bureau, de elección bianual e integrado por el Presidente, el Vicepresidente y dos miembros del Grupo de Trabajo que pasan a formar parte del Bureau. Entre sus funciones hay que señalar que, siguiendo la línea abierta por la Conferencia Anual de Fiscales Generales de Europa, la labor principal del CCPE es la implementación de la Recomendación Rec(2000)19, con el objetivo de desarrollar instrumentos políticos y judiciales comunes en relación al funcionamiento y las actividades profesionales de los Fiscales. Las Recomendaciones del Consejo de Europa, reguladas en el artículo 15.b) del Estatuto del referido Consejo, son adoptadas por unanimidad de los votos emitidos, siempre y cuando la mayoría de los representantes capacitados para asistir a las sesiones del Comité de Ministros estén presentes. Hay que señalar también que, aunque las recomendaciones carecen de capacidad obligatoria para los Estados Miembros, el Comité de Ministros puede pedir información a los mismos en relación a las acciones adoptadas para llevar a cabo lo previsto en las recomendaciones: por ejemplo, las Recomendaciones son, a menudo, la base para las evaluaciones hechas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación a la existencia de límites legales y principios comúnmente reconocidos por los Estados Miembros del Consejo de Europa.

Finalidad y ámbito del Dictamen relativo al medio ambiente.

De conformidad con el mandato que le confirió el Comité de Ministros, el Consejo Consultivo de Fiscales Europeos (CCPE), decidió elaborar el dictamen sobre el papel de los fiscales en la protección del medio ambiente.

El CCPE es consciente de la necesidad de mejorar las respuestas a los delitos contra el medio ambiente y las infracciones relacionadas, y como tal contribuir a las estrategias para proteger el medio ambiente, la salud y la seguridad públicas y defender el derecho de las personas a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.

Así, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en Resolución 48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, reconoció como un derecho universal “El derecho humano a un medio ambiente limpio, sano y sostenible”. La Asamblea General de las Naciones Unidas, el 28 de julio de 2022, adoptó la Resolución 76/300, que también reconoce el derecho a un medio ambiente limpio, sano y sostenible como un derecho humano y pide que se intensifiquen los esfuerzos para garantizar ese medio ambiente para todos.

Los delitos contra el medio ambiente y las infracciones conexas son una fuente creciente de preocupación mundial; la globalización y el aumento del comercio transfronterizo, si bien aportan beneficios financieros, económicos, sociales y de otro tipo, también han abierto la puerta a la evolución de la delincuencia, especialmente a los delitos contra el medio ambiente y las infracciones conexas. Los delitos contra el medio ambiente están ampliamente reconocidos como una de las formas más rentables de actividad delictiva transnacional.

El dictamen, al respecto, identifica y describe la conducta que se espera de los fiscales en la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos contra el medio ambiente.

Pretende el dictamen servir de herramienta de referencia para los fiscales, partiendo también de la necesidad de revisar periódicamente los instrumentos y mecanismos jurídicos existentes para sancionar y remediar los delitos medio ambientales y las infracciones conexas, ya sea por la vía penal, administrativa o civil, y tanto respecto de las personas físicas como jurídicas.

Normalmente se recurre al derecho penal en respuestas a infracciones más graves que presentan un mayor grado de peligrosidad y el correspondiente mayor nivel de desaprobación y condena sociales. Ante ello, la participación de los fiscales sigue siendo vital para aumentar la calidad de la aplicación de la ley, para la coherencia y para llevar a los autores ante la justicia.

El Dictamen reconoce la importancia del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), así como de la jurisprudencia pertinente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Se ha elaborado sobre la base tanto de la Recomendación Rec (2000) 19 del Comité de Ministros sobre la función del ministerio fiscal en el sistema de justicia penal, como de la Recomendación Rec (2012) 11 del Comité de Ministros sobre la función de los fiscales fuera del sistema de justicia penal. El Dictamen también tiene en cuenta otros instrumentos jurídicos del Consejo de Europa, así como de la Unión Europea y otros instrumentos jurídicos internacionales.

El concepto de medio ambiente.

Con un enfoque amplio, el medio ambiente abarca las condiciones externas circundantes del entorno que influyen en el desarrollo sostenible o el crecimiento de las personas, los animales o las plantas, y en las condiciones de vida y trabajo de las personas. El medio ambiente pertenece a todos los seres vivos y por tanto es importante para todos.

El medio ambiente incluye los recursos naturales tanto abióticos como bióticos, como el aire, el agua, el suelo, la fauna y la flora y la interacción entre los mismos factores; los bienes que forman parte del patrimonio cultural; y los aspectos característicos del paisaje. El medio ambiente no se define como una abstracción, sino como el espacio vital, la calidad de vida y la propia salud de los seres humanos, incluidas las generaciones futuras, que es un aspecto esencial dentro del concepto de desarrollo sostenible.

Instrumentos jurídicos para la protección del medio ambiente.

Cada vez se reconoce más la interacción entre los derechos humanos y la protección del medio ambiente, Aunque el derecho a un medio ambiente sano como tal, no está contemplado en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuenta con jurisprudencia relativa al medio ambiente por entender que los daños causados al mismo pueden menoscabar el disfrute de algunos de los derechos garantizados por el CEDH. Así, por ejemplo, en sentencia de 19 de febrero de 1998 del TEDH, se reconoce que, una grave contaminación ambiental puede afectar al bienestar de las personas e impedirles disfrutar de su vivienda de tal forma que afecte negativamente a su vida privada y familiar.

El Consejo de Europa ha adoptado instrumentos jurídicos como la Resolución (77) 28 de 1977, sobre la contribución del Derecho penal a la protección del medio ambiente; el Convenio del Consejo de Europa de 1979 relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa o Convenio de Berna; el Convenio del Consejo de Europa de 1993 sobre responsabilidad civil por daños resultantes de actividades peligrosas para el medio ambiente; el Convenio del Consejo de Europa de 1998, sobre la protección del medio ambiente por medio del Derecho Penal; el Convenio del Paisaje del Consejo de Europa de 2000, o Convenio de Florencia; y el Convenio de Nicosia del Consejo de Europa de 2017 sobre delitos relativos a los bienes culturales.

Dado que más de la mitad de los Estados miembros del Consejo de Europa también son miembros de la Unión Europea (UE), el CCPE desea subrayar también la importancia de la legislación de la UE para la protección del medio ambiente.

Marco jurídico de los Estados.

Las diferencias entre los ordenamientos jurídicos y las costumbres de los Estados miembros, suponen un riesgo de generar una deficiencia o indulgencia de la legislación nacional en materia de protección del medio ambiente, con posibilidad de detección relativamente baja de las infracciones, ya sea porque las autoridades competentes no dan prioridad a los delitos contra el medio ambiente, ya sea por la indulgencia o la falta de armonización de la legislación, las deficiencias técnicas en la legislación, las políticas y los procedimientos que impiden la aplicación de las normas, la falta de cooperación o cooperación insuficiente de las autoridades con los países vecinos.

Por ello se habla de una naturaleza de “bajo riesgo y alta recompensa” de los delitos contra el medio ambiente.

Para prevenir los delitos contra el medio ambiente cometidos por redes delictivas organizadas, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias a escala nacional, empezando por reforzar su marco jurídico, subsanar las deficiencias legales y garantizar su aplicación efectiva en la práctica, y ser objeto de revisiones periódicas.

Las fiscalías deben ser consultadas o participar directamente en los procesos de elaboración de nuevas leyes o normas.

Principios rectores de la protección del medio ambiente.

Uno de los principios relevantes es el principio general de precaución, introducido por la Declaración del Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Tiene en cuenta el hecho de que a menudo es difícil, si no imposible, evaluar el impacto exacto de la acción humana sobre el medio ambiente y que algunas acciones pueden causar daños irreparables, y establece que cuando haya amenazas de daños graves o irreversibles, la falta de certeza científica total no debe utilizarse como razón para posponer la adopción de medidas rentables para prevenir la degradación del medio ambiente.

El principio de precaución es uno de los principios en los que se basa la política de la UE en materia de medio ambiente.

El principio “in dubio pro Natura” es aplicable desde una perspectiva preventiva. En caso de duda a la hora de establecer si una actividad puede ser perjudicial para el medio ambiente o no, debe resolverse a favor de la protección del medio ambiente.

Otro principio es el de la responsabilidad de las empresas, con tendencia creciente a la implicación de personas jurídicas; la responsabilidad de las personas jurídicas debe establecerse siempre por ley. Otro principio aplicable es el de responsabilidad absoluta u objetiva, en particular para la responsabilidad civil y administrativa. Toda persona que posea sustancias u objetos peligrosos o nocivos que creen un riesgo potencial para la humanidad será responsable de los daños causados, independientemente de la intención de la persona al causar dichos daños o perjuicios. Otros principios son los conocidos como de los derechos exigibles aplicables a la naturaleza, que lleva a deliberar sobre si la naturaleza debe tener sus propios derechos, se trata de un principio en evolución; el principio de que quien contamina paga, principio de desarrollo sostenible, y el principio de prevención, importante para evitar los efectos duraderos, costosos y a menudo irreversibles de los delitos contra el medio ambiente.

Sobre delitos medioambientales y sus penas.

Sobre ingresos ilícitos procedentes de los delitos contra el medio ambiente, las estimaciones son que están entre los más rentables del mundo, así el comercio ilegal de productos derivados de la fauna y la flora silvestres.

Partiendo de que no existe una definición universalmente aceptada de los delitos contra el medio ambiente; numerosos instrumentos jurídicos, entre ellos el Convenio del Consejo de Europa sobre la protección del medio ambiente por medio del derecho penal, establecen disposiciones para tipificar determinados delitos penales, y las sanciones, que deben tener en cuenta la gravedad de estos delitos y su impacto devastador. Pueden clasificarse este impacto de distintas formas, como los efectos ecológicos (pérdida de biodiversidad y hábitats naturales, deterioro del ecosistema, etc.), las mermas económicas en los ingresos legítimos de los Estados y de los agentes económicos que actúan con lealtad, como competencia desleal y repercusiones sociales (sobre la salud de las personas y el desempleo provocado por las circunstancias de competencia desleal). Para que un acto ilegal contra el medio ambiente constituya delito, deben concurrir varios elementos. En particular, se requiere un cierto nivel de gravedad y/o daños sustanciales; algunas jurisdicciones prefieren vincular el daño directamente con la repercusión económica de un acto ilícito, otras jurisdicciones vinculan el daño con el impacto ecológico de un acto ilícito. Pero es posible la aplicación de ambos enfoques si se tiene en cuenta la duración del acto ilícito, su reversibilidad y sus consecuencias. En cualquiera de los enfoques, se utilizan habituales conceptos indeterminados; ante ello, el CCPE desea subrayar, en relación con términos generales como “daño sustancial o significativo” “impacto insignificante” y “daños irreversibles infligido al medio ambiente”, que deberían proporcionarse aclaraciones adicionales y precisas para estos términos con el objetivo de mantener la coherencia de la aplicación y no dejar un margen injustificado e inaceptable para su interpretación discrecional en la práctica.

Las sanciones aplicables tanto a las personas físicas como jurídicas en el contexto medioambiental deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.

Para que una sanción sea eficaz, los resultados obtenidos mediante su imposición deben responder a sus objetivos.

La proporcionalidad de una sanción significa su plena correspondencia con la naturaleza, gravedad y circunstancias de una infracción.

Una sanción disuasoria debe desanimar a cometer infracciones y evitar que se repitan, con una gama adecuada de sanciones, y la posibilidad de ordenar la restitución del medio ambiente, con prácticas recomendadas de seguimiento, embargo preventivo y decomiso de activos y/o beneficios y medios instrumentales de los delitos contra el medio ambiente; así utilizar las multas impuestas en interés público, obligar a los responsables a tomar medidas para reparar el daño medioambiental y restaurar el medio ambiente, conseguir llegar a las personas jurídicamente responsables que se esconden tras una entidad mercantil, imponer la suspensión u otras limitaciones relativas a las actividades del autor, etc.

Para garantizar una disuasión eficaz, las sanciones pecuniarias deben fijarse teniendo en cuenta la situación económica del autor, y poder ordenar medidas reparadoras.

Por otro lado, las fiscalías y otros agentes pertinentes, deberían poder elaborar y difundir directrices, que distingan un delito medioambiental de una infracción administrativa, y se aborden las peculiaridades de las investigaciones sobre los principios de imposición de penas.

El papel de los fiscales en ámbito penal.

Los fiscales deben garantizar que se lleve a cabo una investigación exhaustiva de los delitos contra el medio ambiente, que se identifique a todos los objetivos de la cadena de responsabilidad (personas físicas y jurídicas, autores, coautores y cómplices) y que establezcan todas las incidencias de los actos ilícitos y cualquier posible vínculo con la delincuencia organizada y violenta y los delitos conexos.

Las técnicas especiales de investigación, como la vigilancia electrónica y las operaciones encubiertas, han demostrado ser herramientas eficaces para luchar contra el terrorismo y la delincuencia organizada, también se están poniendo a disposición de las fiscalías de otros ámbitos, al menos en las jurisdicciones en las que los fiscales tienen competencias de investigación.

Importancia de las herramientas legales como los embargos preventivos, y la incautación de bienes; la investigación encubierta, aunque podría ser necesaria una autorización judicial previa; determinar el nivel de gravedad y el volumen de los daños, ya que hay que tener en cuenta que el impacto de una infracción medioambiental puede surgir décadas después de la fecha en que se cometió realmente y sus efectos pueden ser permanentes y duraderos.

Para garantizar la exhaustividad de una investigación, se deben buscar expertos forenses y otros especialistas y peritos, incluso si existe una especialización de los fiscales en casos medioambientales, cuando una cuestión concreta de una investigación va más allá de sus conocimientos y experiencia.

Las investigaciones financieras paralelas, así en delitos conexos de blanqueo de capitales, son herramienta eficaz para identificar redes delictivas y desbaratar los flujos financieros.

Intercambiar información al respecto con sus homólogos extranjeros, así como ampliar cooperación con los fiscales del mismo y de otros países.

La especialización es importante; la aplicación de la legislación sobre medio ambiente requiere una dotación presupuestaria suficiente, personal bien formado y especializado y, como paso importante, la creación de unidades y organismos multidisciplinares especializados.

Es necesaria la especialización de los fiscales, la creación de fiscalías especializadas y/o unidades multidisciplinares, en particular dentro de la fiscalía debe considerarse una prioridad. Los jueces y los fiscales deben gozar de independencia en el ejercicio de sus funciones.

La protección del medio ambiente en el Derecho administrativo y civil.

El papel de los fiscales en la protección del medio ambiente, también debería poder ser a través del derecho administrativo y civil. El derecho administrativo establece normas para la concesión de licencias, permisos especiales y autorizaciones, así como para la inspección y el control de su cumplimiento. Sanciones administrativas pueden proporcionar un cierto grado de flexibilidad que permita un enfoque adaptado a las diversas infracciones medioambientales la combinación de todos los medios de protección posibles puede resultar más eficaz si los sistemas son compatibles, están abiertos a la cooperación y se complementan entre si deben establecerse límites claros entre los dos campos del Derecho evitar inseguridad jurídica.

Aunque no debe descartarse la aplicación simultánea de sanciones penales y administrativas, es importante garantizar que éstas sean complementarias y no den lugar a castigar al autor dos veces por el mismo delito.

El éxito de la protección del medio ambiente requiere una cooperación interdisciplinar e interinstitucional, con funciones civiles, administrativas y penales, ya sea con cooperación interna en los sistemas en los que las obligaciones civiles y administrativas no sean competencia de la fiscalía, caso en que ésta deberá cooperar con las autoridades competentes, e incluso poder crear grupos de coordinación, creación de unidades técnicas bien dotadas a disposición de los fiscales, para mantener una visión general de la situación de los delitos contra el medio ambiente y las infracciones conexas, mecanismos de cooperación entre las fuerzas del orden, con una policía especializada en medio ambiente, cooperación a largo plazo de los fiscales con otros organismos especializados, y canalizar la posibilidad de aportar opiniones, sugerencias o comentarios/objeciones a los documentos estratégicos o planes de acción, elaborados para prevenir y combatir los delitos contra el medio ambiente, y contribuir activamente a la formulación de la legislación relacionada con la protección del medio ambiente, para garantizar que tenga en cuenta las opiniones y conocimientos especializados de los fiscales.

Las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil también desempeñan un papel muy importante como partes interesadas en la aplicación y el cumplimiento de la legislación medioambiental. Importancia de recopilar y analizar datos de investigación anuales. Los resultados de la recopilación y el tratamiento de datos deben hacerse públicos periódicamente y contribuir a otras acciones, como la adopción de estrategias nacionales, así como conducir a la revisión del marco legislativo.

Cooperación internacional.

Tanto bilateral como multilateral entre los Estados miembros; debe existir un entendimiento común de los delitos contra el medio ambiente, para lo cual las fiscalías deben disponer de los recursos adecuados para llevar a cabo estas actividades.

La premisa de la cooperación, es que “el delito no debe ser rentable”; la cooperación internacional también debe abarcar la asistencia en la localización, congelación y confiscación de los beneficios de los delitos contra el medio ambiente, devolución o el reparto de activos proporcionar asistencia en procedimientos de decomiso no necesariamente basados en una condena.

El CCPE también quiere destacar el papel a nivel europeo tanto de Europol, como de Eurojust, para facilitar la cooperación transfronteriza en materia penal o administrativa, como también la Red Europea de Fiscales de Medio Abmiente (ENPE) la Red Judicial Europea (RJE) y la EnviCrimeNet.

Siendo necesarios otros mecanismos para una cooperación transfronteriza rápida y eficaz.

Conclusiones – Recomendaciones.

Partiendo de que existe una necesidad acuciante de mejorar las respuestas a los delitos contra el medio ambiente y las infracciones conexas, que son una fuente creciente de preocupación mundial, que los delitos contra el medio ambiente suelen estar relacionados con otros delitos graves, que en consecuencia la complejidad de los procedimientos relativos a los delitos contra el medio ambiente requiere un enfoque holístico, que se requiere disponer de herramientas y canales adecuados para una cooperación eficaz tanto a nivel nacional como internacional, y que la implicación de la fiscalía en la protección del medio ambiente sigue siendo vital:

Debe favorecerse un enfoque amplio e integral al definir el término “medio ambiente”; hay que tener en cuenta que los daños infligidos al medio ambiente pueden menoscabar el disfrute de algunos de los derechos garantizados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Las fiscalías deben ser consultadas o participar directamente cuando se diseñe nueva legislación o se emprendan reformas legales en materia de protección del medio ambiente.

Aunque no existe una definición universalmente acordada de los delitos contra el medio ambiente y este término se interpreta de forma diferente en los Estados miembros, los elementos generales de estos delitos, como los conceptos de gravedad y daño, y otros elementos relevantes, deben establecerse de forma precisa y clara a nivel nacional.

Las sanciones por delitos medioambientales aplicables tanto a personas físicas como jurídicas en el contexto medioambiental deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, incluyendo las de carácter pecuniario y no pecuniario, así como la posibilidad de ordenar la restitución del medio ambiente.

Los fiscales deben garantizar que la investigación de los delitos contra el medio ambiente se lleve a cabo de forma exhaustiva, que se identifique a los autores, coautores y cómplices y que se establezcan todos los posibles vínculos con otros tipos de delitos.

Los fiscales deben esforzarse por garantizar que no sólo comparezcan ante la justicia los autores directos de delitos contra el medio ambiente, sino también los delincuentes que actúan en otras funciones, como autores intelectuales, instigadores, encubridores y quienes se benefician de estos delitos.

Los fiscales deben tener a su disposición las herramientas jurídicas y las técnicas de investigación necesarias para combatir los delitos contra el medio ambiente.  Las investigaciones financieras paralelas que se centran simultáneamente en los delitos contra el medio ambiente y en los delitos conexos de blanqueo de capitales son una de las herramientas eficaces para identificar redes delictivas de mayor envergadura e interrumpir los flujos financieros.

Los fiscales que se ocupan de delitos medioambientales deben recibir la formación pertinente.

Además, la aplicación de la legislación sobre medio ambiente requiere una dotación presupuestaria suficiente, personal bien formado y especializado, y también la creación de unidades y organismos multidisciplinares especializados.

El medio ambiente debe protegerse por todos los medios disponibles, incluido el derecho administrativo y civil, y los fiscales también pueden desempeñar un papel en este proceso.

Aunque las sanciones administrativas no expresen el mismo grado de desaprobación social que las sanciones penales, son un complemente útil de estas últimas.

El éxito de la protección del medio ambiente requiere una cooperación interdisciplinar e interinstitucional entre los propios fiscales, así como entre éstos y otros agentes pertinentes, incluidas tanto las instituciones estatales como las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil.

Los fiscales pueden desempeñar un papel en la prevención de los delitos contra el medio ambiente, y las infracciones conexas, ya que permite evitar sus efectos duraderos, costosos y a menudo irreversibles, y también reduce los costes a largo plazo relacionados con el sistema de justicia penal, incluidos los servicios de enjuiciamiento.

Dado que los delitos medioambientales suelen ser internacionales por naturaleza, los fiscales deben tratar siempre las solicitudes de cooperación internacional en asuntos medioambientales con la misma diligencia y nivel de prioridad que otros asuntos penales.

Cabe destacar el importante papel de Europol y Eurojust, que facilitan la cooperación transfronteriza en asuntos penales o administrativos a escala europea, así como de redes profesionales como la Red Europea de Fiscales de Medio Ambiente (ENPE), la Red Judicial Europea (RJE) y otras. Siguen siendo necesarios, no obstante, otros mecanismos para una cooperación transfronteriza rápida y eficaz.