La llamada “contaminación o impacto visual”, ha sido objeto de varios pronunciamientos por la Sala IIIª del Tribunal Supremo, de lo Contencioso Administrativo; una reciente ha sido la de fecha 10 de diciembre de 2020 (Recurso 1703/2020), y lo es en el marco de la cuestión de la legalidad de Ordenanzas municipales que limitan cuestiones, que podríamos considerar “paisajísticas”, aunque principalmente en un entorno urbano, y lo ha hecho partiendo de la base de que es un concepto jurídico indeterminado, pero que sí puede considerarse que es objeto de un cierto reflejo jurídico, y susceptible de desarrollo normativo municipal, en tanto no lo haya en normativa jerárquicamente superior, o no la contradijese.

De hecho, este concepto ha tenido virtualidad en la práctica, en el dictado, conforme las competencias de las administraciones locales (Artículo 25 de la Ley 2/1985 de Bases de Régimen Local), en Ordenanzas Municipales reguladoras de las condiciones urbanísticas, para a la implantación de instalaciones y equipamientos de prestación de servicios de radiocomunicación, si bien se reconoce su carácter sectorialmente transversal, y no solo referido al ámbito urbanístico.

Visual or landscape contamination. Jurisprudential references.

The so-called “contamination or visual impact”, has been the subject of several pronouncements by the IIIrd Chamber of the Supreme Court, of Administrative Litigation, one has been dated December 10, 2020 (Resource 1703/2020), and it is in the framework of the issue of the legality of municipal ordinances that limit issues, which we could consider «landscape», although mainly in an urban environment, and has done so on the basis that it is an indeterminate legal concept, but that it can be considered that it is the subject of a certain legal reflection, and susceptible to municipal regulatory development, as long as there is no hierarchically superior regulation.

In fact, this concept has had virtuality in practice, in the dictation, according to the powers of local administrations, in Municipal Ordinances regulating urban conditions, for the implementation of facilities and equipment for the provision of radiocommunication services, although its cross-sectoral nature is recognized, and not only referred to the urban area.

Con anterioridad, esta cuestión ha tenido reflejo en Sentencias de la misma Sala IIIª del Tribunal Supremo, de 26 de octubre de 2005, y de 15 de noviembre de 2011, relacionadas con aspectos estéticos y de adecuación al entorno –impacto visual-, en el marco establecido en la legislación urbanística, pero que no debe realizarse, y así se expone, necesariamente solamente por los planes o instrumentos de dicha naturaleza, sino que constituye el objeto propio de ordenanzas municipales aprobadas por los entes locales en varios ámbitos sectoriales, dado el carácter transversal de la normativa ambiental y valor constitucional que protegen (artículo 45 CE).

Se rechazó por la jurisprudencia, que la no definición reglada de conceptos jurídicos como este, impida necesariamente acotar el margen de incertidumbre de dicho concepto jurídico indeterminado, en instrumentos normativos variados, con tal respeten la jerarquía en el ordenamiento jurídico (artículo 9.3 CE), dentro en este caso, además, de la autonomía local que proclama la CE en su artículo 140.

La minimización del impacto visual, se encontraba en los casos analizados en las sentencias mencionadas, en Ordenanzas municipales, reguladoras de instalaciones y funcionamiento de infraestructuras de telecomunicaciones y publicitarias, y en las que se confirmaban dichos preceptos, corroborándose la legalidad de los mismos, en el ámbito de la protección de la contaminación ambiental – visual, mediante estas Ordenanzas recurridas, y que, en definitiva, vedaban la instalación en determinados suelos, bien de dominio público, bien de dominio privado, ciertas infraestructuras, al denegarse las licencias conforme a las mismas. La no acreditación de que la prohibición de instalación de antenas, sobre el terreno de determinados suelos, produzca una restricción a la prestación del servicio, permitió reputar ajustado a derecho los preceptos de las Ordenanzas que los limitaban.

La sentencia, también de la Sala IIIª del TS, de 2 de octubre de 2015, también venía referida al recurso de una empresa del sector de telecomunicaciones, contra una Ordenanza Municipal reguladora de las condiciones urbanísticas de las infraestructuras de telefonía móvil, pero entendiendo que no se adentraba en cuestiones urbanísticas, ya que no clasificaba el suelo, ni se regulaba su contenido urbanístico, sino que se limitaba a establecer los requisitos para la instalación de las antenas en unos suelos ya previamente clasificados. Las referencias al paisaje y al impacto visual, no convierten, se afirma, la ordenanza en urbanística por ello.

Finalmente recuerda el carácter transversal de la variable medio ambiental, que atraviesa incontables ámbitos sectoriales.

Por ello el Tribunal Supremo, puede decirse, ha acuñado el concepto de “contaminación visual”, y cita como ejemplos de nuestro ordenamiento jurídico, las distintas normativas, como las Autonómicas que suelen recoger en sus leyes de prevención o protección ambiental, en cualquiera de sus denominaciones (en el caso de Aragón es la Ley 11/2014 de prevención y protección ambiental), así como en normas de carácter ordenador del territorio, como el Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, que aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, y que dedica un título a la protección del paisaje, partiendo de grandilocuentes definiciones, como en su artículo 68 – “Los paisajes de Aragón quedan reconocidos jurídicamente como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural, y como fundamento de su identidad”.

Las normativas sobre autorización ambiental integrada, o de evaluación ambiental, definen el contenido del concepto “contaminación visual”, como también de “impacto visual”. La normativa estatal en dicho ámbito se ciñe, o hay que extrapolarlo, del puro concepto “contaminación”.

El TS considera, continuando con el reflejo que predica en el ordenamiento jurídico español, de este bien jurídico a proteger, que también, por ejemplo, se puede encontrar implícitamente recogido en las previsiones de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico español, que prohíbe la publicidad comercial en zonas arqueológicas, por la lógica cuestión de una protección, que podemos llamar “espiritual” o “contemplativa”, es decir del valor de goce cultural (artículo 44 CE) al que la protección de estas zonas, y su valor de contextualización histórica, deben aspirar a inspirar en el público.

Así mismo tanto la ley estatal 42/2007 de Protección de la Naturaleza y Biodiversidad, como las leyes y decretos autonómicos, sobre Conservación de los Espacios Naturales de la flora y fauna silvestre, como pasa en el caso de Aragón, con reciente publicación de Decreto 13/2021, de 25 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se declaran las Zonas de Especial Conservación en Aragón, y se aprueban los planes básicos de gestión y conservación de las Zonas de Especial Conservación y de las Zonas de Especial Protección para las Aves de la Red Natura 2000 en Aragón; estas normas suelen reputar infracción sancionable, la instalación, por ejemplo, de carteles de publicidad y almacenamiento de chatarra, en los espacios naturales protegidos y en su entorno, siempre que se rompa la armonía del paisaje y se altere la perspectiva del campo visual.

En definitiva, la jurisprudencia ha consagrado el concepto de Contaminación visual o perceptiva, reconociéndose que, igual que está sucediendo con la protección del bienestar animal

[ ✍️ El Tribunal Constitucional español y la «ideología animalista» ],

la sensibilización de los poderes públicos, tiene que ir a la par de la sensibilidad social de la ciudadanía hacia la naturaleza, fundamento interpretativo de qué es un concepto jurídico indeterminado y de la interpretación en cada momento histórico de las normas (artículos 10.2 CE y 3.1 del Código Civil); esta sensibilidad ha progresado rápidamente en los últimos años, todo ello partiendo también de que nuestra Constitución en su art. 45 establece que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

Pero, además, y formando parte de nuestro ordenamiento jurídico merced a lo dispuesto en el artículo 96 CE, es de destacar el Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de octubre de 2000, que contiene el compromiso de las Partes signatarias, entre ellas España, de:

“Integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje”.

A los efectos del citado Convenio, “paisaje” es el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, y su ámbito de aplicación, con áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas. Deben interpretarse todos los demás instrumentos normativos, en función de la aplicación efectiva de este principio.

Por ello, se dice por el TS, que, aunque es evidente que no todos los ciudadanos coinciden en el mismo concepto de estética, cabe entender por contaminación visual la presencia de acciones, obras o instalaciones que inciden en el paisaje natural y cultural. En consecuencia, como era el caso concreto del análisis de las Ordenanzas recurridas, los carteles y anuncios instalados, encajan en tal concepto, pudiendo fijarse limitaciones por Ordenanzas sectoriales, como de Publicidad Exterior.

También se ha referido como vemos el TS, al ámbito de las Telecomunicaciones, señalando que los poderes públicos tienen ciertas obligaciones, partiendo de la regulación en la Leyes 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones y 9/2014  General de Telecomunicaciones, donde también se han admitido las limitaciones impuestas por los municipios, en aras a la no producción de un impacto o contaminación visual, que se considera desproporcionada a los otros fines también legítimos de servicio ciudadano, pero cuya moderación y regulación restrictiva, tampoco resulta ajena a este ámbito “contemplativo”, sin que ello no contravenga necesariamente, ni el art. 9 CE (jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), ni el 31 CE, relativo al sistema tributario cuando de tasas se refiere , ni el art. 33 CE, sobre limitaciones a la explotación de propiedad privada, ni el art. 38 CE , libertad de empresa.

Así una Ordenanza de publicidad exterior, o de instalación de infraestructuras de telecomunicaciones, de un Ayuntamiento, en aras a proteger el paisaje urbano, y la imagen de la ciudad o pueblo, pretendiendo una corrección de la contaminación lumínica y visual, no es sino una expresión del valor constitucional del Medio ambiente, en sentido amplio, y de la protección del patrimonio cultural e histórico, así pensemos especialmente en poblaciones declaradas Conjuntos Históricos o figuras similares, o que alberguen Monumentos y Espacios Naturales, muy en especial si son de la Red Natura 2000

[ ✍️ Principio de “no regresión ambiental”, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ].

Otros sectores como la producción de energía eléctrica.

Pues bien, además de estos sectores de telecomunicaciones y publicitarios, referidos por el TS, podríamos señalar el problema más recientemente planteado, de la ubicación de las instalaciones de grandes aerogeneradores: estos tienen un gran impacto en el territorio, y además pueden afectar negativamente a la única fuente de trabajo e ingresos que en muchas ocasiones tienen algunos territorios, como es el turismo, y además ello encima, sin generar empleo (es escaso el número de trabajadores necesario para mantener las instalaciones una vez montadas).

Por supuesto además de estas grandes infraestructuras de producción de energía eléctrica, a partir de fuente eólica y solar, mediante grandes parques eólicos y de placas fotovoltaicas, algo que impacta también en el medio natural y el paisaje, es la consiguiente red de caminos de acceso y de los tendidos aéreos para transporte de la energía producida, que conllevan; por ello, además de la modificación del “skyline” u horizonte natural con los molinos de viento, el impacto de caminos de acceso y de redes de alta tensión es considerable, y no debe de ser admisible en determinados territorios.

Respecto a los caminos de acceso, como caminos forestales que son, añadir que al no ser solo utilizados, potencialmente, por los responsables del mantenimiento del medio natural, sino por la gente en general, se corre el riesgo de que se deteriore el entorno, sobre todo en época de riesgo de incendios forestales.

Sin embargo, hay que señalar, que la construcción de caminos y vías de acceso apenas requiere tramitación ambiental o relacionada con la ordenación del territorio, salvo los caminos cuando son de acceso a explotaciones mineras, en su normativa sectorial.

Respecto a las líneas de transporte de energía eléctrica, estas solo suelen someterse a evaluación ambiental, solo aquellas a que sean de alta tensión y una longitud superior a 3 km (a partir de 15 km y 220 kV requieren evaluación ambiental completa), a pesar de que este tipo de líneas impactan muy negativamente en el territorio y en el paisaje, y con el riesgo de tentación de fragmentar la presentación de los proyectos por sus promotores, para esquivarlo (Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental).

En el caso de varias normativas autonómicas, por ejemplo la de Aragón Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, sí se indica que “En relación a la protección del paisaje, los proyectos de líneas eléctricas que afecten a Espacios Naturales Protegidos ya declarados, zonas incluidas en la Red Natura 2000, o espacios dotados de instrumentos de planificación de recursos naturales, deberán contar obligatoriamente con medidas de corrección para minimizar el impacto paisajístico provocado por estas infraestructuras. Las medidas deberán diseñarse de manera específica, y figurar en el proyecto de ejecución remitido para la tramitación de la autorización administrativa. Entre otras, podrán contemplarse las siguientes soluciones, y en cualquier caso aquellas que resulten de mayor eficacia para cada situación:

La construcción de líneas eléctricas a corta distancia y en paralelo respecto a vías de comunicación ya existentes (carreteras, vías férreas, caminos) respetando en cualquier caso las distancias de seguridad.

El trazado de líneas de nueva instalación próximo a las ya existentes, configurando pasillos o corredores.

En zonas de relieve accidentado, el trazado de las líneas evitando cumbres o lomas, adaptándose en lo posible al relieve y evitando la afección a lugares prominentes o singulares.

Minimización de los desmontes y de la roturación de cubierta vegetal en los puntos de fijación de los apoyos y en los accesos a los mismos y para el tendido del cableado. En zonas con relieve abrupto se utilizarán apoyos con patas de longitud variable y se optimizará el uso de accesos preexistentes y de terrenos de labor para alcanzar los puntos de anclaje de los apoyos.

Las líneas de evacuación de energía desde las instalaciones productoras serán motivo de especial planificación. Como opción general se estudiará la posibilidad de aprovechar, en los casos en que por proximidad y técnicamente sea viable, una sola línea común con el objeto de reducir la longitud de este tipo de instalaciones y minimizar la afección final”.

Entre sus estrategias figura por tanto la “tutela ambiental, por medio de la protección activa del medio natural y del patrimonio cultural, con particular atención a la gestión de los recursos hídricos y del paisaje, y la evolución de los riegos naturales e inducidos” y como instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje incluye los Mapas de Paisaje, un instrumento que “deberá ser tenido en cuenta en la elaboración de las políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma”.

Me remito finalmente sobre ello al documento:

✍️ Aerogeneradores y acción popular

Por una transición energética a las renovables que garantice la conservación de la biodiversidad.

La llamada de atención realizada por 23 investigadores españoles, el pasado 11 de diciembre de 2020, mediante la publicación de una carta en la prestigiosa revista Science, tiene como propuesta, en resumen, la siguiente: “Por la conservación de la biodiversidad, el paisaje y por el desarrollo de un modelo energético distribuido y justo”.

Trascribo la misma resumida para su divulgación:

Nuestras sociedades se enfrentan a una crisis eco social global, siendo el cambio climático, el agotamiento de los recursos fósiles y la pérdida de biodiversidad, tres de sus exponentes. Es necesaria una transición ecológica, y esta, se está basando principalmente en un intenso despliegue de infraestructuras de fuentes de energías renovables. Sin embargo, se deben tener en cuenta todos los impactos y límites asociados al desarrollo de dichas fuentes. Entre otros condicionantes, y a diferencia de las energías fósiles, las energías renovables requieren de grandes extensiones de terreno, por lo que su desarrollo supone una nueva presión sobre el territorio y los seres vivos que lo habitan. Mantener el actual consumo energético, cambiando simplemente fuentes fósiles por renovables, implica un mayor impacto ambiental, por lo que lo urgente y verdaderamente inaplazable es la mejora de la eficiencia energética y la reducción del consumo global.

Conviene señalar que el daño al equilibrio y cohesión del territorio, a la biodiversidad y al desarrollo local sostenible, es mayor en las instalaciones renovables centralizadas, mientras que la generación distribuida y las pequeñas instalaciones renovables, permiten una mayor compatibilidad con la ordenación del territorio por su proximidad a los centros de consumo.

Es por ello que el desarrollo masivo, sobredimensionado y sin planificar de instalaciones renovables a gran escala bajo un paradigma centralizado, en ausencia de políticas efectivas de ahorro y eficiencia de la energía está suponiendo, entre otros impactos, un grave riesgo para la conservación de la biodiversidad en nuestro territorio, la más rica y singular de toda Europa Occidental, lo que además supone la pérdida de los servicios que la biodiversidad nos brinda, entre ellos la protección de la salud.

El desarrollo de renovables a gran escala, tal y como se viene desarrollando en España, puede suponer una pérdida de biodiversidad, con unas consecuencias impredecibles. Ante esta situación, se aboga por realizar una adecuada planificación en el desarrollo de las energías renovables, así como mejorar el proceso de evaluación ambiental, ya que su capacidad para anticipar el impacto real de los proyectos ya ha sido cuestionada en numerosas ocasiones.

Así conviene señalar el impacto de los parques eólicos, habitualmente ubicados en áreas montañosas de elevado valor paisajístico y que son causa directa de la mortalidad de miles de aves y quirópteros, lo que pone en riesgo la viabilidad de sus poblaciones. Así mismo, están proliferando grandes industrias fotovoltaicas que requieren de amplias extensiones de áreas de cultivo, pastizales y estepas naturales de gran importancia a nivel productivo y ecológico, tanto por su valor agrícola, como por ser hábitat de aves esteparias, cuya situación de conservación es muy preocupante debido a la intensificación agrícola sufrida en las últimas décadas. A todo esto, debemos añadir toda la infraestructura eléctrica accesoria tales como subestaciones, líneas de alta tensión para la evacuación y transporte de la electricidad y demás proyectos de interconexión eléctrica transfronterizos, que reparten impactos sobre el paisaje, las poblaciones y los ecosistemas a lo largo de toda la geografía.

A dichos impactos directos se suman los provocados por la construcción de pistas e infraestructuras para la instalación que aumentan los accesos y las actividades humanas en áreas y hábitats sensibles, afectando especialmente a zonas montañosas y estepas naturales. Se incrementa así la tasa de mortalidad de muchas especies, la merma y fragmentación de los hábitats, la pérdida de suelo y erosión, de cubierta vegetal, la disminución de la retención de agua y el cambio de las condiciones climáticas en el entorno de las instalaciones.

Teniendo en cuenta todos los impactos descritos, se plantea que una transición energética, debería planearse a partir de las necesidades presentes y futuras de la sociedad, y nunca desde una promoción ilimitada de la oferta renovable, tal y como parece se está haciendo en la actualidad. Desde este punto de partida, la transición energética debe abordarse a través de un ambicioso plan orientado a la reducción de las necesidades de la sociedad y a la implementación de prácticas dirigidas a la gestión de la demanda que reduzcan las necesidades netas de potencia de generación y que acerquen las fuentes de producción a las de consumo, evitando el transporte innecesario de energía.

Sobre ello varias entidades se han querido englobar bajo la denominación Alianza Energía y Territorio, a través de la cual se pide a los Gobiernos central y autonómicos, la puesta en marcha de una serie de medidas para garantizar la conservación de la biodiversidad durante el desarrollo de la transición energética a las renovables:

1. Aprobación de un plan de áreas de exclusión, que prohíba la construcción de instalaciones de energía renovable a gran escala. Dentro de las áreas de exclusión se pueden permitir pequeñas instalaciones renovables de menos de 5 MW vinculadas al autoconsumo y a proyectos de energía comunitaria. Esta planificación debe basarse en criterios claros y resultar en una cartografía pormenorizada. Este plan de áreas de exclusión debe someterse a exposición pública, permitiendo la participación ciudadana, en el desarrollo definitivo del mismo. Estas áreas de exclusión deben incluir al menos:

• a. Espacios declarados Red Natura 2000.
• b. Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves.
• c. Ámbitos de aplicación de los planes de conservación y gestión de especies amenazadas catalogadas.
• d. Zonas de Importancia para los Mamíferos.
• e. Espacios Naturales Protegidos, también aquellos que se encuentren en fase de tramitación.
• f. Reservas de la Biosfera.
• g. Paisajes sobresalientes incluidos en alguna figura autonómica o estatal y en concordancia con el Convenio Europeo del Paisaje.
• h. Cimas de montaña o áreas elevadas con interés paisajístico y cultural y con potencial como recurso de desarrollo sostenible, a través de turismo de naturaleza para las comunidades locales.
• i. Todas las áreas reconocidas como de alta sensibilidad en la zonificación ambiental para la instalación de energía renovable diseñada por el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico.
• j. Todas las áreas importantes para especies catalogadas sensibles a estas infraestructuras identificadas por parte de los técnicos de biodiversidad de las administraciones competentes. 

2. Paralización temporal de la autorización de nuevas industrias eólicas y fotovoltaicas hasta que se diseñe el plan de áreas de exclusión referido en el punto 1. El procedimiento para autorización de nuevas instalaciones de generación renovable a gran escala (más de 5 MW), ha de incluir condiciones respecto a la protección de la salud y seguridad públicas, la biodiversidad, el medioambiente y la ordenación del territorio por la ocupación del suelo, acorde con lo exigido por la Directiva (UE) 2019/944.

3. Elaboración de los correspondientes Planes eólicos y fotovoltaicos a nivel autonómico, con las obligadas restricciones de carácter vinculante y con su preceptiva Evaluación Ambiental Estratégica, realizada por entidades independientes a las empresas promotoras.

4. Se deben autorizar exclusivamente 53 GW de los 129 GW con derecho de acceso para la conexión a REE para cumplir los objetivos de instalación de renovables (eólica y solar fotovoltaica) del Plan Nacional de Energía y Clima (PNIEC). Estos GW se sumarían a los 36 GW de renovables ya instalados para totalizar los 89 GW que contempla el PNIEC para el horizonte 2030. Esta capacidad de generación es la que evalúa el Estudio de Impacto Ambiental Estratégico del PNIEC y la que cuenta con la correspondiente declaración.

5. Ampliación de la Red Natura 2000, en virtud de la Estrategia de Biodiversidad 2020-2030 de la Unión Europea (UE). La estrategia 2020-2030 exige, entre otras cuestiones, la protección de, al menos, el 30% de la superficie de la UE, especialmente, a través de la ampliación de la Red Natura 2000, completándose y asegurando que todas las aves (Directiva Aves), y otras especies y hábitats (Directiva Hábitats), tengan garantizada su protección frente al deterioro que sufren, ya sea por causas naturales y/o antrópicas. Además, la estrategia establece que cada país miembro debe aportar espacios protegidos con relación a su capital natural, siendo España el país miembro que aporta mayor riqueza biológica en el conjunto de la Unión Europea. Por lo tanto, eso significa que la exigencia es mayor para España. El aumento de la cobertura de la Red Natura 2000 debe centrarse en la carencia en la cobertura de determinados ambientes y ecosistemas que se encuentran claramente infrarrepresentados, como los ambientes esteparios.

6. Aprobación urgente de los planes de conservación y gestión de especies en peligro y vulnerables, según exige la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad, y que cada Zona de Especial Conservación incluida en Red Natura contenga su correspondiente Plan de Conservación, según recomienda la Directiva 92/43/CEE de Hábitats. Se debe incluir una consideración explícita de los efectos de las infraestructuras de producción de energía renovable.

7. Catalogación de todas las especies que cumplan con los criterios del RD 139/2011 de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas. En el caso de los catálogos autonómicos, deberán actualizarse en consonancia con el Real Decreto 556/2011 para el desarrollo del Inventario Español del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Urge acelerar estos procesos, especialmente en el caso de las especies más sensibles a estas infraestructuras, de modo que cuenten con un nivel de protección legal y unas estrategias de gestión y conservación coherentes con su grado de amenaza.

8. Mejora de los estudios de campo de los Estudios de Impacto Ambiental, así como de los trabajos de Vigilancia Ambiental, acorde con el conocimiento científico más actualizado, y que deben estar sometidos a auditorías independientes y periódicas. Los estudios previos de fauna deben incluir metodologías específicas en función del proyecto, ámbito y especies potencialmente afectadas, no solo metodologías genéricas que no aportan información suficiente para valorar adecuadamente el impacto. Así mismo, deben realizarse una valoración de alternativas, incluyendo la alternativa 0. También deben acometerse estudios realistas de los impactos acumulados de los proyectos en tramitación y la revisión en este sentido de los que ya han sido aprobados. Los seguimientos posteriores deben realizarse con mayor periodicidad y con una mejora de la metodología en la detección de mortalidad. Las medidas compensatorias solo deben realizarse en caso de impactos residuales, nunca en caso de impactos críticos y severos, tal y como establece la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

9. Debe garantizarse la independencia en las fases de la evaluación de impacto ambiental que dependan de los promotores; Estudio de impacto ambiental, previo, y Plan de vigilancia ambiental, posterior.

10. Establecimiento de medidas para evitar el fraccionamiento ilegal de proyectos en virtud de lo establecido por la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico. La fragmentación es una práctica que sortea las evaluaciones ambientales de proyectos de más de 50 MW por parte de la Administración central y para evitar la evaluación del impacto global del proyecto.

11. Aplicación urgente de la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental, para implementar mecanismos efectivos para la paralización o desmantelamiento de parques eólicos a partir de criterios claros y cuantificables de mortalidad.

12. Los datos de mortalidad de aves y mamíferos de las industrias eólicas y fotovoltaicas deben ser públicos y estar a disposición de la ciudadanía en la sede electrónica de las administraciones competentes.

13. Transposición completa de las Directivas Europeas de Energía Limpia, conocidas como “Paquete de Invierno”. Estas Directivas obligan al desarrollo de un modelo energético que prime el ahorro y eficiencia energéticos y el autoconsumo de renovables en un modelo distribuido, y que regule la capacidad máxima de producción, así como al establecimiento de criterios sostenibles de utilización. Además, incluye la obligatoriedad de incluir la integración de las energías renovables en la ordenación y la planificación del territorio.

Necesidad de la evaluación estratégica de su impacto ambiental en conjunto y de su integración en una planificación de ordenación territorial integral.

Ante las expectativas de mercado abiertas en el sector energético, son muchos los proyectos de parques eólicos y fotovoltaicos, que actualmente están en fase de planificación, y/o inmersos en procedimientos de evaluación ambiental, por parte, tanto del Ministerio español para la Transición Ecológica, como de órganos de gestión ambiental autonómicos, y que, como es lógico, se pretenden principalmente ubicar en zonas rurales, con una implantación muy extensa superficialmente.

Ante esta avalancha de proyectos, muchos grandes proyectos, de energías renovables, es necesario incidir en la importancia de realizar con seriedad y rigor, los correspondientes Estudios de Impacto Ambiental, dado sobre todo el muy alto impacto que pueden llegar a causar la suma y acumulación de esta gran cantidad de instalaciones de Parques Eólicos y Plantas solares fotovoltaicas en un territorio determinado, con lo que ello supone de infraestructuras asociadas a la evacuación eléctrica, acceso a estas, fabricación, instalación y tratamiento de las mismas al final de su vida útil, o cuando la tecnología, o las regulaciones jurídicas, pudiera modificar todo el sistema.

Se impone por ello, con carácter previo, y con criterios que conjuguen tanto los aspectos socioeconómicos y territoriales, como los ambientales, la elaboración general de una planificación o evaluación estratégica, que sirva de marco, de, a su vez, los estudios de evaluación de cada proyecto, evitando la visión parcial y segmentada de los mismos; planificación que imponga unos criterios mínimos que respetar por los estudios y el procedimiento administrativo, conforme las competencias básicas del estado en la planificación económica y en la protección ambiental, y por supuesto al hilo de los compromisos internacionales y europeos adquiridos por  España, y los compromisos para con generaciones venideras.

«Wind farms and solar plants»

Need for its strategic assessment of environmental impact and its planning and land use organization

Given the open market expectations in the energy sector, there are many wind and photovoltaic park projects, which are currently in the planning phase, and / or immersed in environmental assessment procedures, by both the Spanish Ministry for Ecological Transition , as of autonomous environmental management bodies, and which, as is logical, are intended to be located in rural areas, with a very extensive superficial implementation.

Faced with this avalanche of renewable energy projects, it is necessary to emphasize the importance of seriously and rigorously carrying out Environmental Impact Studies, especially given the high impact that the sum and accumulation of this large number of energy facilities can cause.

It is necessary beforehand, the elaboration, with criteria that combine the socioeconomic and territorial aspects, with the environmental ones, the general elaboration of a strategic planning or evaluation, that imposes some minimum criteria to be respected, according to the basic competences of the state in planning. economic and environmental protection, of course in line with Spain’s international commitments.

1 – Introducción: Que es necesario el fomento de las energías renovables, parece claro (piénsese en el Acuerdo de París), ante la necesidad de “des-carbonizar la economía”, disminuir la dependencia exterior de fuentes fósiles, un abastecimiento energético basado en un sistema renovable y sostenible, diversificar las fuentes primarias de energía, con mayor utilización de recursos renovables, reducir las emisiones de CO2 y otros gases contaminantes a la atmósfera, así como la producción de residuos y vertidos contaminantes, en el seno de lo que pretende ser, conforme al “Pacto Verde Europeo”, una economía circular y el objetivo de la neutralidad climática para 2050.

Así se ha ido creando durante estos años, un cuerpo normativo y estratégico en un sector, tan sensible e imprescindible, como es este de la energía, para poder dar pie a este inmenso y necesario reto; El Plan de Energías Renovables (PER) 2011-2020, estableció los objetivos acordes con la Directiva 2008/28/CE, de fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, y que ya se adelantaban en el Real Decreto 661/2007, y la Ley 2/2011 de Economía sostenible.

Los planes energéticos realizados al respecto, pretendían, y pretenden, un objetivo de producción de energía solar y eólica, que conlleve un consumo final de aproximadamente un tercio del total (Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030), dentro de una Estrategia de Desarrollo Sostenible, y que debe estar en coordinación con Estrategias de Ordenación del Territorio mas globales, que recojan otros objetivos en relación con condicionantes del desarrollo territorial, y buscar la compatibilidad ambiental de las demandas energéticas, que incorporen, en definitiva, la ecoeficiencia (renovable y autosuficiente), garantizando la compatibilidad con las condiciones del medio físico, el clima, el relieve, el suelo y los recursos naturales, teniendo en cuenta los principios de racionalidad y sostenibilidad ambiental en la gestión de éstos.

2 – Los objetivos de una política energética medioambientalmente sostenible, pasarían por respetar los siguientes principios:

• Disminuir el consumo de energía y ser más eficiente en el uso de la misma.

• Reducir la dependencia energética.

• Facilitar el cumplimiento a su vez de los objetivos fijados en convenios internacionales y sus compromisos adquiridos.

• Aprovechar los recursos y potencial en energías renovables.

• Incorporar nuevas fuentes de suministro menos contaminantes.

• Reducir las emisiones de gases de efectos invernadero.

• Generar puestos de trabajo, rentas municipales y particulares y una actividad industrial asociada en zonas rurales.

• Perseguir los objetivos del Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011-2020, y la estrategia de Desarrollo Sostenible, para cumplir con el cambio Climático y energías Limpias.

• Coadyuvar a una Política demográfica y contra la despoblación, que simultáneamente sea respetuosa con la protección de la biodiversidad, y no coarte el desarrollo de otras actividades rurales.

3 – Presupuestos de los Proyectos: Pues bien, para ello debe plantearse en cada proyecto, y con una visión del conjunto de todos ellos, ya sean simultáneos o sucesivos en el tiempo, cuestiones básicas a tener en cuenta, tales como:

• La ubicación idónea de los proyectos, en relación con las zonas sensibles ambientalmente, con criterios claros del contenido de los estudios y evaluaciones ambientales de los proyectos, tanto de parques eólicos, como de plantas solares.

• La participación de la Administración y de la sociedad en su conjunto del beneficio de estos proyectos y su implantación territorial en el medio rural.

• Desarrollo de un sector industrial asociado, tanto en la fase de desarrollo de los proyectos, como en la subsiguiente fase de explotación de las plantas, a fin de generar economías asociadas, que hagan partícipe al territorio de las plusvalías generadas, y no solo del pasivo ambiental.

• Moderar las posibilidades de implantación de macro proyectos de renovables en el territorio, confrontando este modelo extensivo de grandes proyectos de renovables, en territorios concretos, con otro modelo de pequeñas explotaciones para el abastecimiento más individual de determinadas zonas o industrias, donde la implicación local es más factible. Con fomento en definitiva del autoconsumo y la creación de pequeñas instalaciones renovables de generación eléctrica de forma más distribuida, con ayuda, formación y asesoramiento, y que se aprovechen de infraestructuras ya existentes, como tejados y estructuras útiles para la instalación de energía solar, o alternativas de evacuación a media tensión utilizando las líneas y circuitos existentes sin necesidad de construir nuevas líneas eléctricas de transporte.

4 – El modelo energético que entiendo deseable, y que podríamos llamar “mixto”, pasaría por conjugar y moderar los grandes proyectos de economía de escala, con los modestos dirigidos al autoabastecimiento local de pueblos, granjas o de industrias, y que así iría en consonancia con el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, que está llamado a facilitar las comunidades energéticas locales, como los nuevos actores en la deseable transición energética, en un contexto también de un modelo económico, en régimen de una menor imposición de oligopolios eléctricos.

Seria por ello de interés, insisto, crear Oficinas de Información para el fomento del autoconsumo de las energías renovables, con formación y capacitación para PYMES, y autónomos del mundo rural.

Sin embargo, el modelo que más parece que se está implantado en España, con un gran componente especulativo, es el relativo a grandes mega – proyectos de parques eólicos y plantas solares fotovoltaicas, basados en iniciativas e inversiones fundamentalmente privadas de grandes empresas, a la caza de beneficios a corto y medio plazo; Es cierto que este modelo, que debe compatibilizarse, genera una actividad industrial importante, algunos puestos de trabajo, y ciertos beneficios en las zonas donde se asienta, además de una posible, y deseable, inversión en I+D+I. Pero el principal problema de estas grandes explotaciones, se deriva de las afecciones medioambientales asociadas y la potencial saturación de grandes superficies y espacios abiertos, que puede condicionar el desarrollo de otras actividades terciarias, y en general de la calidad de vida de los habitantes de las zonas donde se instalan.

Es por ello que es tan importante limitar la ubicación de los proyectos en zonas ambientalmente sensibles, planificar, de forma previa a la tramitación de nuevos proyectos, una estrategia territorial de implantación de proyectos de renovables, que incorpore tanto criterios de desarrollo socioeconómico, como criterios ambientales y paisajísticos, a la hora de seleccionar los emplazamientos más adecuados, dentro de las zonas con recursos renovables y posibilidades de la evacuación de la energía que se producirá.

Es pues imprescindible ahondar en la evaluación previa de planes que enmarquen estos proyectos, antes de que sea demasiado tarde, a través de una suerte de Directriz específica de Ordenación del Territorio, con vocación de visión integral. Pudiendo incluso plantearse el paralizar cautelarmente la aprobación de los proyectos, hasta contar con esta nueva planificación territorial.

En dicho plan estratégico, se debería incorporar junto con el modelo energético por el que se apuesta, modelos de protección del paisaje, y de protección de la biodiversidad, con una suerte de “Mapa de sensibilidad ambiental”, que zonifique qué zonas deben ser, por sus valores ambientales y/o paisajísticos, excluidas o limitadas para la planificación de estos grandes proyectos de renovables, como los espacios protegidos de la Red Natural 2000.

✍️ Principio de “no regresión ambiental”, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

✍️ Aerogeneradores y acción popular

Y partiendo pues de la premisa de que los proyectos de energía renovables tienen impactos ambientales positivos, de carácter socioeconómico y de carácter ambiental (por su contribución a la des carbonización y electrificación de la economía), hay que poner en la balanza estos impactos junto a los impactos ambientales y paisajísticos negativos de los grandes proyectos de energías renovables (tanto afecciones al medio natural y al paisaje, como afecciones al medio socioeconómico vinculadas a la afección al turismo, a la calidad de vida, etc…); la estrategia territorial debe dar lugar a la implantación de procedimientos de compensación de los impactos ambientales negativos, basados en la premisa de que “quien contamina paga” (Artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

Sin olvidar también la Ley 26/2007, de responsabilidad medioambiental, se debe plantear también la exigencia en la aprobación de grandes proyectos, de la firma de convenios de colaboración con las empresas explotadoras, en aras a incorporar la investigación de nuevas medidas tecnológicas, por ejemplo de monitorización y protección de aves, para mitigar los impactos ambientales de colisión, pudiendo llegar a establecerse, incluso, paradas biológicas cíclicas.

5 – El Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, ha realizado unas recomendaciones específicas sobre el contenido de los estudios ambientales parques eólicos y plantas solares, y sus líneas e infraestructuras de evacuación, que entiendo son muy adecuadas, y que parten de que se observan carencias en la normativa de planificación de la gestión en esta materia, así:

• En relación con el uso de variables ambientales para el establecimiento de limitaciones, se echa en falta que determinados ámbitos de especies amenazadas no tengan todavía planes de conservación aprobados y reglados, como el alimoche o el milano real, y otras aves esteparias.

• Se tiende a citar en los estudios las áreas críticas para especies esteparias, pero éstas no suelen tener respaldo legal, amparado en un plan que establezca incompatibilidades o limitaciones a las afecciones a estas especies, ni propuestas de gestión de las mismas, debiéndose aprobar a la mayor brevedad posible planes de conservación y recuperación de especies amenazadas.

• En cuanto a la tramitación de proyectos de energías renovables, se recomienda que el promotor del proyecto tramite de forma conjunta todos los elementos de cada proyecto, es decir, los parques eólicos o plantas solares fotovoltaicas, junto a sus infraestructuras de evacuación, sean individuales o colectivas, incluyendo las Subestaciones eléctricas. Se deberá evitar el fraccionamiento de los proyectos, que implica una pérdida de visión de conjunto de los impactos ambientales y de sus efectos sinérgicos y acumulativos. El fraccionamiento de proyectos está contemplado en la Ley 21/2013 de Evaluación de Impacto Ambiental, como un fenómeno a evitar.

• En la fase de planificación de proyectos de energías renovables y los estudios de alternativas, se deben valorar igualmente alternativas parciales, que afecten a tramos concretos del proyecto (accesos menos impactantes, ubicaciones de apoyos y otros elementos, etc…). Es habitual en los EIA encontrar alternativas a tramos enteros del proyecto, pudiendo existir alternativas parciales, que mejoren tramos muy concretos que reduzcan el impacto final del proyecto. Superficies de interés afectadas en el trazado previsto y en las alternativas reubicar estos elementos en zonas de menor valor ambiental. O en zonas más accesibles, si tal opción es técnicamente viable.

• El procedimiento para la selección del emplazamiento óptimo para la instalación prevista, debe ser coordinada entre las empresas de ingeniería y de consultoría ambiental. 

• El análisis territorial debe analizar diferentes variables para evitar de antemano incluir en la zona de actuación espacios ambientalmente sensibles. Ponderando negativamente aquellas zonas con valores ambientales destacados, por sus formaciones vegetales, hábitats de interés comunitario, fauna, espacios protegidos, zonas de cortados, elementos de interés público (vías pecuarias, Montes de Utilidad Pública, cauces fluviales del Dominio Público Hidráulico, etc…) y ponderando positivamente, otros impactos como el desarrollo socioeconómico de una zona desfavorecida, etc.

• El paisaje debe ser considerado como un valor por sí mismo, ya que las implicaciones del paisaje van más allá de su valor ambiental o natural, debiendo partirse de Mapas del Paisaje, conforme el Convenio de Florencia.

• Sobre la accesibilidad a las zonas seleccionadas para los proyectos, con caminos principales y secundarios a cada apoyo (aerogenerador o poste eléctrico) o al PSFV. Es habitual ver en los EIA que la definición de los accesos no es lo suficientemente detallada o no se han valorado alternativas a cada acceso en el caso de afectar a la vegetación natural, por ejemplo.

• Se deben analizar los accesos y sus alternativas, utilizando lógicamente los caminos existentes, con técnicas de bioingeniería para la generación de perfiles y firmes de caminos, utilizando en lo posible materiales presentes en la zona, primando el pisoteo de la maquinaria (impacto temporal y reversible), sobre la construcción de caminos permanentes que suponen una alteración del suelo y sus perfiles edáficos irreversible.

• En todos los casos se deben cuantificar las superficies de vegetación natural alterada, diferenciando entre el tipo de alteración, superficie y tipo de formación vegetal afectada.

• Sobre un mayor rigor en el trabajo de campo y sus directrices metodológicas, se considera que hay carencias en cuanto a los estudios de fauna y flora, y se citan, por ejemplo, los elementos básicos que deberían contener los estudios de poblaciones de aves en el entorno, con un estudio de ciclo anual completo de 12 meses, no fragmentando ciclos en dos, comenzar los censos a mitad del ciclo reproductivo; ha de cubrir toda el área de estudio, valorando figuras de protección cercanas, áreas sensibles, etc.

• La fragmentación de proyectos no debería ser asumible.

• Cada área de estudio ha de tener un número mínimo de visitas, para generar un análisis estadístico fiable.

• Contener un análisis espacial, valorando el vuelo de las aves en las áreas sensibles.

• Han de contener metodologías de censo replicables durante la fase de explotación.

• Estudio específico de los murciélagos.

• Realizar transectos para diferentes tipologías de hábitats.

• Metodologías específicas diseñadas para el seguimiento de cada una de las especies amenazadas.

• En cuanto a información sobre flora y hábitats, y otros grupos faunísticos, se suele incorporar a los EIA datos oficiales de los Hábitats de Interés Comunitario, o de cuadrículas 1×1 de flora o fauna catalogada; pero debe ser contrastada y completada en campo. También suele incorporarse presupuestos de prospecciones de especies catalogadas a realizar a futuro, cuestión que debería de ejecutarse en la fase de elaboración del propio EIA.

• Sobre medidas preventivas, correctoras y compensatorias, se deben primar las medidas preventivas frente a las correctoras y estas frente a las compensatorias.

• Las medidas correctoras establecidas por las empresas consultoras deben ser eficaces y concretas, pudiendo afectar a parte de las instalaciones, evitando si así se precisa la construcción durante los periodos sensibles para las especies, establecer zonas excluidas de las intervenciones por presencia de especies catalogadas, buscando alternativas y soluciones reales y efectivas para evitar afectar a estos valores.

• Las empresas promotoras y fabricantes deben seguir apostando por los proyectos de I+D+i relativos a la incorporación de tecnología para la prevención de accidentes de fauna, con empleo de la mejor tecnología disponible validada en el mercado, para evitar estos impactos ambientales. Se debe apostar por incorporar medidas compensatorias que generen espacios suficientemente amplios, en zonas aledañas a los proyectos o en sectores donde la fauna que utilizaba y habitaba estos espacios, pueda desplazarse creando las condiciones óptimas de hábitat para su asentamiento. Por ejemplo, con creación de nuevas colonias de cría en zonas algo más alejadas de zonas potencialmente peligrosas con parques eólicos o con líneas eléctricas, y para especies de aves esteparias, utilizar zonas de eriales o paisajes agrícolas mixtos, con muros de piedra, setos, zonas húmedas (bebedores, charcas para aves y anfibios), y se hará de forma coordinada con otros proyectos.

Plantea el Consejo finalmente, como complemento interesante, la participación de las grandes empresas eléctricas en proyectos de custodia del territorio, y en colaboración con asociaciones o entidades, cogestionar estos nuevos espacios de forma integral, para aprovechar otros posibles usos compatibles.

6 – CONCLUSIONES.

Un deseable plan o directriz de ordenación territorial y evaluación ambiental estratégica, debería marcar unos contenidos mínimos que deben tener los Estudios de Evaluación o Impacto Ambiental, como:

• Cumplir con la jerarquía de importancia en el diseño de las medidas, favoreciendo evitar los impactos negativos primero, con aquellas medidas preventivas, previo al diseño de medidas correctoras, y siendo las últimas las compensatorias.

• Diseñar medidas específicas para cada una de las especies amenazadas identificadas, y para cada impacto detectado, empleando medidas específicas que hayan sido anteriormente testadas en estudios científicos previos.

• Las medidas compensatorias, siempre son la última opción, solo en aquellos casos en los que persistan impactos residuales.

• Sobre el plan de vigilancia ambiental posterior, hay que comparar los resultados obtenidos del EIA con la realidad durante el ciclo de vida del proyecto y ejecutar las medidas correctoras adecuadas en caso de que haya impactos que no hayan sido identificados durante el periodo de Evaluación de Impacto Ambiental.

• Así monitorizar los impactos residuales y el funcionamiento de la aplicación de medidas correctoras en el tiempo, con seguimiento temporal suficiente de la fauna, de la misma forma que se supone de hizo el seguimiento previo a las obras, y con estudios de seguimiento durante la fase de explotación, que empleen metodologías estandarizadas.

• Seguimientos de mortalidad incluyendo tanto los parques eólicos, las plantas fotovoltaicas, las líneas de evacuación y las Subestaciones.

• Los informes resultantes de los Plantes de vigilancia deberían de estar disponibles de manera pública, así como los informes / fichas de inspección ambiental, con auditorías ambientales durante el ciclo de vida útil de los proyectos.

• En función de los resultados, debería darse lugar a la posibilidad de medidas correctoras severas, como paradas de aerogeneradores, modificación de su localización etc.

El objetivo final es valorar los efectos sinérgicos y acumulativos de los proyectos de energías renovables, y conocer el impacto real que sufriría el medio con la implantación de varias plantas de energía renovables y sus correspondientes infraestructuras en un mismo ámbito geográfico.

Los términos de impactos sinérgicos y acumulativos definidos en la Ley 21/2013 y la Directiva 2011/92/UE, se refieren a la acumulación de los efectos con otros proyectos.

Los estudios sinérgicos se refieren a la concurrencia de varios proyectos de energías renovables en una misma zona de influencia, estableciendo un ámbito geográfico, objeto del estudio de sinergias, suficientemente amplio.

Determinar los proyectos relevantes para el análisis de los efectos sinérgicos de los impactos ambientales en relación con el proyecto concreto evaluado tanto proyectos ejecutados como expectantes.

Conocer el punto de partida ambiental, y definir, valorar y analizar, desde el punto de vista ambiental, los posibles efectos sinérgicos y acumulativos de la implantación de varios proyectos en el mismo ámbito geográfico o zona de influencia.

– Sobre el impacto real socioeconómico.

Es habitual que los EIA presenten una valoración positiva de los efectos de estos proyectos de energías renovables en positivo, ya que contribuyen a crear puestos de trabajo, permanentes y temporales, reactivas la economía local de forma temporal en la fase de construcción, afectando positivamente a las zonas donde se implanten, incremento de las rentas locales por arriendo de terrenos, etc.

Sin embargo, no es fácil encontrar valoraciones cuantificadas en cuanto a la hipoteca que implica la instalación de este tipo de proyectos sobre otras actividades económicas en las zonas afectadas y con otras vocaciones de desarrollo socioeconómico. Es el caso de proyectos en zonas con interés turístico, donde el sector terciario es importante y donde los municipios están apostando por el desarrollo del turismo rural y el paisaje, y no por otras actividades económicas como el sector porcino o las energías renovables a gran escala.

Aún añadiría a estas importantes recomendaciones del Consejo Aragonés, lo relativo a establecer también criterios de reciclaje y restauración, para una futura retirada de elementos materiales de los PE y PSFV, en casos, por ejemplo, de avería o agotamiento estructural, así como para la restauración, parcial, temporal total o definitiva, del territorio que los alberga, tras la eventual pérdida de funcionalidad de los parques eólicos y fotovoltaicos, ya sea por su final de vida útil o por cambios tecnológicos, que incorporasen de alguna forma el aval económico para disponer en su tiempo de medios para acometerlas, por supuesto a cuenta de los costes de su propia producción de energía, de forma similar a lo que sucede en el sector de actividades extractivas o minería y la restauración territorial.

Las Asociaciones Ecologistas y su legitimación ante la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, para personarse, y recurrir, actos y disposiciones generales de la Administración en materia de caza o cinegética.

Glosando la sentencia de la Sala IIIª del Tribunal Supremo, de fecha 23 de noviembre de 2020 (nº 1584/2020), obtenemos un criterio, por decirlo de algún modo, “amplio”, en la concesión a Asociaciones sin ánimo de lucro, con objeto asociativo de defensa ambiental, de legitimación para entablar recurso y personarse en procedimientos de Recurso Contencioso – Administrativo frente a actos y disposiciones de la Administración, en materia de caza o cinegética, y que algunos Tribunales Superiores de Justicia habían rechazado, por entender que la caza en sí misma, es materia que carecía de la consideración Ambiental que exige la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

POPULAR JUDICIAL ACTION AND THE HUNT

The Ecological Associations and their legitimacy before the Contentious-Administrative Jurisdiction, to appear, and appeal, acts and general provisions of the Administration in hunting matters.

Glossing the sentence of the IIIrd Chamber of the Supreme Court, dated November 23, 2020, we obtain a criterion, so to speak, “broad”, of the concession to non-profit associations, with an associative purpose of environmental defense, of legitimacy to file an appeal and appear in contentious – Administrative Appeal proceedings against acts and provisions of the Administration, in the matter of hunting or hunting, and that some Superior Courts of Justice had rejected, on the understanding that hunting itself, is matter that lacked the environmental consideration required by Law 27/2006, which regulates the rights of access to information, public participation and access to justice in environmental matters (incorporates Directives 2003/4 / CE and 2003/35 / CE).

Sobre esta cuestión de las acciones pública y popular en defensa del Medio Ambiente, en general, a partir del Convenio de Aarhus, las Directivas Europeas y nuestra Ley 27/2006, me remito como ampliación de argumentación, a los artículos de esta sección, en los enlaces:

✍️ La acción pública en defensa del medio ambiente

✍️ La acción pública en defensa del medio ambiente. La paradoja de que el único privado de la “acción pública”, ante Administraciones y Tribunales Contencioso-Administrativos, sea precisamente el “Ministerio Público”

Pues bien, el TS, frente a sentencia de TSJ que rechaza dicha legitimación de una ONG Ambiental y su recurso y alegaciones, frente a disposiciones generales y vías de hecho de una Administración Autonómica ante la caza del lobo, dice que no puede compartir el criterio sobre la caza que se sostiene en la sentencia impugnada de dicho TSJ, a los ojos del convenio de Aarhus y la normativa europea y nacional.

El planteamiento del TSJ que revoca y casa, dice el TS, no responde a los términos de la relación “actividad cinegética – conservación de la especie”, que resulta entre otras disposiciones, del anexo V de la Directiva 92/43/CEE de Hábitats, cuando se relacionan las “Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión”.

El caso concreto se refiere al lobo, siendo extrapolable al mundo de la caza en general como veremos enseguida, animal que constituye una especie de interés comunitario y como tal protegida, si bien, por el grado de protección al norte del río Duero, se permite la adopción de medidas de gestión, actividad cinegética, siempre que se mantenga la especie en un estado de conservación favorable y que no se comprometa su conservación, de manera que es la actividad cinegética la que se subordina a la conservación de la especie y no a la inversa, y por lo tanto, no puede considerarse ajena al ámbito del artículo 18.1 de la Ley 27/2006, pues incide y condiciona de manera directa del estado de conservación de la especie.

El TS recuerda su propia jurisprudencia sobre esta relación caza – medioambiente, en sentencia de 18 de mayo de 2020 (recurso nº 4878/17), y que se refería en tal caso a la caza de aves silvestres y la Directiva de Aves (artículo 7), y en la que establecía los siguientes criterios:

– Que la caza está permitida, pero de las especies expresamente enumerado en su Anexo II, y en el marco de la legislación nacional (artículo 148.1 y 11 de la CE, Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad y Leyes Autonómicas).

– Que tal posibilidad de la caza ha de situarse en el marco de las exigencias de la Directiva y las leyes, -atendiendo a las siguientes circunstancias:

• El nivel de población de las especies.
• Su distribución geográfica.
• Su índice de reproductividad.

Con un claro límite cual es que la caza de las especies enumeradas “no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución”.

Respeto a los principios “de una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas”.

Compatibilidad de la caza con las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de sopesarlas con las exigencias sociales, económicas y recreativas.

Prohibición de la caza en las épocas de anidar, estados de reproducción y crianza, ni, por lo que a las especies migratorias se refiere, durante el trayecto de regreso hacia su lugar de nidificación.

Es decir, la actividad cinegética debe estar presidida, como vemos, por variados principios, unos ambientales y otros no, pero en especial el principio general de aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, y responder con las demás exigencias ecológicas, científicas, culturales, económicas y recreativas que concurren.

Es decir, la caza está llamada a cumplir siempre un papel en la preservación de las especies en peligro de extinción y la sostenibilidad de muchas especies protegidas, actuado la caza, desde un aspecto negativo con el cumplimiento de las prohibiciones impuestas de artes o técnicas, tiempos, lugares y especies; como, podríamos decir, desde un aspecto activo o positivo, sirviendo la caza de otras especies más numerosas, como por ejemplo jabalíes o conejos, como un mecanismo regulador poblacional, de reducción selectiva, de estas, en protección de las otras, como ha sucedido en casos concretos con el urogallo o el oso pardo, especies en peligro de extinción.

Igualmente es necesario tener en cuenta otros aspectos no estrictamente ambientales, como la necesaria seguridad personal, por la peligrosidad que la caza implica intrínsecamente, sin olvidar la influencia de la caza en la seguridad vial, e incluso aspectos sanitarios, al presentar la caza también herramientas útiles, a modo de mecanismo de prevención de enfermedades (epizootias y zoonosis), por lo tanto, de salud pública y de seguridad alimentaria.

En la propia Directiva de Aves, se citan como elementos para adoptar decisiones y excepciones sobre la caza, la salud, la seguridad pública, la seguridad aérea, así como la prevención de perjuicios importantes a la agricultura, a los bosques, a la pesca y a las aguas, así como proteger la fauna y la flora.

Pues bien, con estos parámetros, difícilmente puede defenderse que la caza no participa de una naturaleza o perspectiva material, al menos en buena medida, ambiental, que es lo que la entidad recurrente invocaba, es decir la defensa de intereses medioambientales incluidos en la Ley 27/2006.

En definitiva el TS zanja la cuestión, entendiendo que el interés casacional reside en que las personas jurídicas (ONGs Ambientales), comprendidas en el artículo 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, si tienen legitimación para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como lo era en este caso concreto del lobo al Norte del río Duero, y que de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, no puede condicionarse el reconocimiento de dicha legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población.

Que existe bastante consenso en la necesidad de potenciar la generación de energía, igual que racionalizar su consumo en general, en base a fuentes renovables, parece claro, como una exigencia de la “descarbonización” de nuestra economía, a fin de minimizar la emisión de gases de efecto invernadero que ocasionan el calentamiento global y el cambio climático; pero claro está, inevitablemente ello va unido a la proliferación, mientras así esté el estado de la técnica, de “Parques Eólicos”, con multitud de grandes aerogeneradores que inundan, e inundarán, nuestros paisajes.

Así, la actividad industrial, la política energética y su mercado, se encuentra en plena efervescencia con multitud de proyectos e instalaciones que se compran y venden entre empresas, muchas veces con grandes fondos de inversión detrás. El trasiego es sobresaliente en este sector, con implicaciones viarias, urbanísticas, industriales, constructivas, instalaciones, tendidos eléctricos, subestaciones, etc. Ya otra cosa es, una vez puesto en marcha un parque eólico, los puestos de trabajo y beneficios a qué plazo, deje en los entes locales que los alberguen.

Pero si la lucha contra el cambio climático debe ser una aspiración global, también lo tiene que ser, a niveles más locales, aunque con indudable trascendencia general, el control de los lugares “a sacrificar” con estos parques eólicos presidiendo el paisaje, y causando otros problemas ambientales que se están comenzando a constatar, como es no solo el impacto visual o paisajístico, sino también los daños a los animales silvestres, en especial aves y murciélagos.

De hecho se está produciendo una considerable movilización social al respecto de filtrar o cribar estos proyectos, y los lugares donde se asientan o quieren asentarse; y ello comienza a tener reflejo también en la actividad jurisdiccional, a la hora de exigir, ante los Tribunales, a la Administración, el velar porque los instrumentos normativos y los procedimientos de declaración de impacto ambiental, sean escrupulosos en conciliar los valores que pueden entrar en conflicto, y que aunque es cierto que el sector eléctrico de renovables, tiene un claro componente ambiental, es notorio que también lo tiene industrial, económico – productivista e incluso especulativo, frente a la protección de la biodiversidad. Debe procurarse el interés general, como establece el artículo 103 de la Constitución, siendo los actos, o la inacción, de la Administración, objeto de control jurisdiccional (artículo 106 CE), pudiendo las ONGs Ambientales acudir a los Tribunales, merced a lo previsto en Textos internacionales y europeos, traspuestos en nuestra Ley 27/2006, sobre los derechos de información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental, en defensa de conciliar estos valores, y cuando y donde puede o no debe instalarse un parque eólico.

Pues bien, partiendo de la legitimación judicial de las Asociaciones Ambientales o ecologistas, merced a la llamada acción popular

[ ✍️ La acción pública en defensa del medio ambiente ],

y con motivo de recurso de estas contra una resolución administrativa que aprueba un proyecto, en este caso un proyecto previo modificado, de parque eólico en terrenos calificados como espacio natural protegido de la Red Natura 2000

[ ✍️ Principio de “no regresión ambiental”, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ]

una Sala de lo Contencioso Administrativo de Tribunal Superior de Justicia, ha dictado sentencia de fecha 11 de diciembre de 2020, anulando tal proyecto, por entenderlo incompatible con la preservación de los valores ambientales que alberga el espacio, y en base a los consagrados principios de precaución y de no regresión ambiental y planificadora.

La sentencia parte de que el documento de orientación de la Comisión Europea para desarrollo de energía eólica y Natura 2000, señala que al igual que otros usuarios del suelo, el sector eólico debe enmarcarse dentro de la legislación medioambiental y de la UE, en la que se incluyen las Directivas de Hábitats y Aves, teniendo ambas Directivas por objeto la conservación de los hábitats europeos más valiosos y amenazados, y , en particular, se exige a los Estados miembros que designen las zonas fundamentales para su conservación, zonas que se conocen como lugares Natura 2000 y forman parte de una red europea de espacios, denominada Red Natura 2000, y en tales lugares las Directivas exigen que los planos, proyectos de “desarrollo” se lleven a cabo de manera que no afecten negativamente a la integridad del lugar Natura 2000, estableciendo el artículo 6 de la Directiva de Hábitats, el procedimiento para autorizar planes o proyectos en un lugar Natura 2000, prestando especial atención a la necesidad de basar las decisiones en información y conocimientos científicos sólidos, necesidad de una ordenación estratégica del territorio, elaboración de mapas de sensibilidad de la vida silvestre que identifiquen las zonas en que los proyectos de Parques Eólicos, que puedan constituir un riesgo, aun bajo, para la vida silvestre y naturaleza, planificando estratégicamente el impacto de los Parques Eólicos, para identificar y reducir el impacto de conflictos, evitándose durante el proceso de autorización recoger una evaluación incompleta del impacto, siendo importante la consulta y diálogo con expertos en medio ambiente desde las primeras etapas, para encontrar soluciones que minimicen o eviten en la medida de lo posible efectos negativos sobre lugares Natura 2000.

Y es que el proceso de implantación de un parque eólico por las empresas promotoras, no es inocuo con el medio ambiente, las lesiones ambientales se están produciendo constantemente, existiendo un gran vacío legal en materia ambiental, en la que se amparan las empresas energéticas para llevar adelante sus proyectos, y la administración competente en energía viene tendiendo a una interpretación tremendamente productivista, asumiendo sin problemas que el incremento de potencia y la producción eólica eran netamente positivas en términos ambientales, al margen del modo en cómo se posibilitase dicho incremento.

Pero al planificar las energías renovables en su desarrollo, no acaba de incorporarse, como eje central, la variable ambiental, perjudicándose la percepción social sobre el uso de energías renovables, que deriva de la contradicción manifiesta entre un discurso pseudoecologísta en las motivaciones que se expresan en la normativa que ampara las autorizaciones de parques eólicos, y las disposiciones que regulan su uso, situación que se agrava cuando la sociedad no tiene canales para la participación en el desarrollo de las renovables, quedando relegados a un papel pasivo, de afectados, frente a un papel activo, de agresores y beneficiarios, de las empresas o administración, siendo algunos de los efectos de la inexistencia de una política sectorial global en relación a los asentamientos eólicos.

Es defendible por ello, que los parques eólicos estén vetados en zona de protección de la Red Natura, y que el impulso de la energía eólica deba de planificarse, evitando toda posible interferencia para la cercanía, o incluso eventual ampliación de la Red Natura, salvando el impacto visual por parques eólicos en las proximidades de un LIC; sin que puedan situarse los parques eólicos en su interior o perímetro de influencia, y es que las especies a proteger no entienden de planeamientos o fronteras, por lo que las zonas ecológicamente más relevantes han de obtener una protección íntegra, sin que pueda haber espacios protegidos rodeados de molinos de viento, siendo la filosofía de la UE sobre la Red Natura la que debe ser una “red ecológicamente coherente” con espacios y hábitats representativos de cada territorio y no una serie de LICS o ZEPAS aisladas, rodeados de polígonos industriales, garantizando así la “viabilidad ecológica”, pues las especies no entienden, como se dice, de límites administrativos.

Esta jurisprudencia en realidad no es más que la lógica aplicación de los criterios de evaluación de impacto ambiental, que se exige de toda zona protegida y su área de influencia, preservando los valores ambientales, y en concreto la biodiversidad, con los que difícilmente puede conciliarse la presencia de aerogeneradores.

Sentencia 134/2019 de 13 de noviembre de 2020

Urbanismo y Zonas de la Red “Natura 2000”

Con motivo de una cuestión de inconstitucionalidad presentada por una Sala de lo Contencioso Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, en relación con un precepto de ley autonómica de Ordenación del Territorio y Urbanismo, introducido por reforma, que admite autorizar instrumentos de planeamiento y proyectos urbanísticos, mediante procedimientos de “homologación” de transformaciones urbanísticas, anteriormente denegadas, de suelos encuadrados en zonas designadas como integrantes de la Red Natura 2000, ante declaraciones de utilidad pública hechas por la propia Autoridad Administrativa Autonómica, a fin de exceptuar su carácter no urbanizable; el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de dicho precepto legal, por vulnerar la jerarquía normativa y el principio de competencias básicas, así como los valores de preservación ambiental, reflejadas tanto en la normativa de las Directivas europeas y la Constitución, como en la legislación básica del estado que las traspone.

El criterio, en relación con suelos no urbanizables de este tipo y categoría “Red Natura 2000”, no puede participar sin más de los mismos criterios de autorización especial, frecuentes en las legislaciones autonómicas, de posibilitar usos urbanísticos de tales suelos, siendo en estos, o debiendo ser, mucho más restrictivos.

Principle of «environmental non-regression», in the jurisprudence of the Constitutional Court

Judgment 134/2019 of November 13, 2020

Urban Planning and Areas of the «Natura 2000» Network

On the occasion of a matter of unconstitutionality presented by an Administrative Litigation Chamber of a Superior Court of Justice, in relation to a precept of regional law on Land Management and Urban Planning, introduced by reform, which admits authorizing planning instruments and urban projects , through «homologation» procedures of urban transformations, previously denied, of land framed in areas designated as members of the Natura 2000 Network, before declarations of public utility made by the Autonomous Administrative Authority itself; The Constitutional Court declares the unconstitutionality of said legal precept for violating the normative hierarchy and the principle of competence, reflected both in the regulations of the European Directives, and in the basic legislation of the state that transposes them.

The criterion in relation to undeveloped land of this type and category cannot participate without more than the same criteria of special authorization, frequent in regional legislation, of urban uses of such land, being much more restrictive.

Recordemos, dice el TC en la sentencia analizada, que el Suelo no urbanizable protegido puede serlo por tres razones principales:

– De protección “ambiental, natural, paisajística, cultural o de entorno”;

– De protección “estructural” y;

– De protección “de estructuras y equipamientos”.

La eventual homologación normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que afecten a unos suelos y valores, u otros, no puede ser exactamente igual en cada caso, según el alcance, naturaleza y normativa de la que arranca dicha protección, siendo más severa para los casos en que dichos suelos se encuentren en las delimitaciones de los espacios que conforman las Zonas de Especial Conservación de la Red Natura 2000.

El objeto sobre el que versó el proceso judicial, del que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad, no es otro que el acto administrativo de homologación – autorización, de las actuaciones urbanísticas realizadas en unos terrenos controvertidos, encuadrados en la Red Natura 2000, y que se buscaba poder urbanizar.

El órgano judicial que entabló la cuestión, lo hizo para saber si la homologación del proyecto urbanístico anhelado por Administración y promotores, declarado de interés regional de referencia para facilitarlo, fundamentado en los preceptos legales cuestionados, es conforme a la Constitución, para poder tomar, después, una decisión sobre la ejecución de la sentencia firme pronunciada en un momento anterior, sobre anulación del proyecto urbanístico. Habiéndose instado por la Administración Autonómica y los promotores urbanísticos, la inejecución de la sentencia Contenciosa que había anulado el proyecto, por la nueva imposición legal de la reforma posterior a esa sentencia, y precisamente a causa de la homologación introducida por esta reforma legal posterior; lo que solicita el órgano judicial de ese Tribunal, es que determine si los preceptos de la Ley cuestionados, sobre la que aquella homologación se apoya, son conformes o no a la Constitución, para pronunciarse después sobre la ejecución de su sentencia.

Se recuerda por el TC, que las normas legales pueden incurrir en vicio de inconstitucionalidad mediata o indirecta, es decir, derivado, no de las prescripciones establecidas en la propia Constitución, sino de los preceptos aprobados por el Estado en su aplicación, y cuando confluyan competencias no solo propiamente urbanísticas (que primordialmente son autonómicas, artículo 148. 1. 3ª CE), sino también ambientales, que son competencia de carácter estatal básico (artículo 149. 1. 23 CE), y que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar siempre hacia mayor nivel de protección y no menos.

Y en relación con las situaciones básicas del suelo, está en la situación de suelo rural o no urbanizable, lo que se define como:

El suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

Pero ello no impide, no de forma absoluta, una utilización del suelo rural o no urbanizable, de forma, eso sí, que se garantice la preservación de los valores de referencia por los que se considere no urbanizable, ante la alteración del estado natural u original de los terrenos, y que la legislación expresamente autorice. Se distingue entre suelo no urbanizable “genérico” o de “especial protección”, como hace incluso el Código Penal en su artículo 319.

Y la regla general para los de especial protección, es que solo podrá alterarse la delimitación, cuando sean espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea, y la aceptación por esta de tal descatalogación. Así se deduce claramente de las normas legales estatales (Ley 42/2007, principalmente), que traspone las Directivas Europeas de Hábitats y de Aves.

Además, no eximirá ello del cumplimiento de las normas adicionales de protección que establezca la legislación sectorial aplicable, según los casos.

Pues bien, retomo, para que incurra una norma legal autonómica en inconstitucionalidad mediata o indirecta, la norma estatal vulnerada por la ley autonómica debe de ser, en el doble sentido material y formal, una norma verdaderamente básica, y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, y, segundo, que la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.

Las “Situaciones básicas del suelo”, y la “utilización del suelo rural”, son básicos, en cuanto resulten ser normas mínimas de protección ambiental (artículos 45 y 149.1.23 CE), así como desde otra perspectiva ya no ambiental, como las condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo (art. 149.1.1. CE), específicamente sobre el rural (STC 141/2014 y STC 57/2015).

Así la exclusión del proceso urbanizador, decisión del legislador estatal ambiental, que responda a la atribución a dichos terrenos de unos valores medioambientales que justifican un régimen de especial protección, a la vez responde al mandato constitucional (art. 45.2 CE), y por ello entra de lleno en las competencias básicas del Estado.

El legislador estatal, al amparo del art. 149.1.23 CE, puede graduar ese nivel de protección permitiendo, ciertas transformaciones urbanísticas y pudiendo no exigir una determinada y concreta clasificación, que corresponderá realizar al planificador territorial o urbanístico autonómico, pero imponiéndose en todo caso la prevalencia de la planificación ambiental, al hilo de la del Estado, también básica, de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

Desde la perspectiva de los usos posibles en los terrenos especialmente protegidos, esta protección alcanzará aún mayor intensidad, si cabe, en el caso de los espacios naturales especialmente protegidos incluidos en la Red Natura 2000; la alteración de los citados espacios naturales solo podrá producirse con los siguientes requisitos: i) que se produzcan cambios que traigan causa de la evolución natural del espacio y sean de la suficiente entidad como para justificar la alteración; ii) que se demuestre científicamente que dichos cambios responden a la evolución natural del espacio; y iii) que la alteración se someta a información pública que, en el caso de la Red Natura 2000, se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por esta.

Son reglas de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional. Tratándose de una norma mínima de protección medioambiental que las comunidades autónomas no pueden rebajar.

Recordemos que la red ecológica europea Natura 2000 es un sistema coherente de protección medioambiental compuesto por los lugares de importancia comunitaria (LICs), hasta su transformación en zonas especiales de conservación (ZECs), y las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS), creación del Derecho de la Unión Europea. Esta red ecológica europea de zonas especiales de conservación con la denominación de Red Natura 2000, se introdujo por Directiva 92/43/CEE, de conservación de los hábitats naturales, y la de conservación de las aves silvestres, Directiva 2009/147/CE; ambas Directivas están hoy incorporadas, como antes he dicho, al Derecho español por la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

Evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, es la regla general por tanto que preside el ordenamiento jurídico, y así, la Ley 42/2007, exige:

“Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma [como sería el complejo turístico que originó la controversia del proceso y la cuestión de inconstitucionalidad de la ley autonómica que intentó facilitarlo], pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho espacio”; evaluación que tiene por objeto velar por que la actuación solamente pueda ser autorizada “tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del espacio en cuestión” (art. 46.4). Solamente la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden (cuya forma y naturaleza determina la propia ley), podría llegar a permitir el desarrollo de ciertas actuaciones que no cuenten con una evaluación positiva (arts 46.5 y 6).

El carácter imperativo de esta norma es indudable.

Los suelos delimitados en la Red Natura 2000 deben ser encuadrados, por ello, en la categoría de mayor nivel de protección, y, por tanto:

i) Se debe preservar el suelo ambientalmente protegido de su transformación mediante la urbanización,

ii) se definen unas inclusiones en concepto de mínimos,

iii) la utilización de los terrenos con valores ambientales protegidos por la Ley queda supeditada imperativamente a preservar esos valores;

y iv) solo son admisibles las alteraciones del estado natural de los terrenos protegidos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable. Sin que la legislación de desarrollo autonómica, ya sea en materia de protección de la naturaleza o dictada con fundamento en otro título competencial (como el urbanístico), pueda autorizar alteraciones del estado natural allí donde la europea y la básica estatal no lo contemplen.

Esta sentencia del Tribunal Constitucional, en definitiva, entiendo que consagra un principio que jurisprudencialmente se estaba ya consolidando en materia de protección ambiental, frente a las acciones humanas: El principio de “no regresión ambiental”.

Resumen ámbito de aplicación.

En Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de julio de 2020, en el asunto C‑297/19, se hace un repaso de los conceptos principales relacionados con la Responsabilidad Medio Ambiental, su ámbito de aplicación, y la interpretación de la Directiva al respecto, así como de su correcta trasposición por las normas de cada Estado miembro, en la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho Comunitario, y partiendo del consagrado principio de “Primacía del Derecho de la Unión”.

A modo de glosario, expongo los criterios que entiendo principales, incorporo el enlace con artículos que trataban la cuestión en otras sentencias, y transcribo luego un resumen de la sentencia que menciono al principio:

• Las personas que pueden ser responsables medioambientalmente, para las que se emplea el término “operador”, pueden ser físicas o jurídicas, privadas o públicas, y se señala expresamente que se incluyen entidades privadas que ejercen potestades públicas o de función pública, por delegación de la Administración; como, por ejemplo, Asociaciones, Federaciones o Comunidades de Regantes o entidades similares, a los que se refiere el asunto concreto de la sentencia.
• Las Actividades profesionales que están incluidas como susceptibles de generar tal responsabilidad a los operadores, son las del Anexo III de la Directiva, así como todas las demás actividades profesionales cuando haya culpa o negligencia; y debe interpretarse, de forma amplia, que incluye también las actividades complementarias a las mismas; en el caso concreto las actividades agrícolas, se complementan en el caso concreto, con labores auxiliares de drenaje e irrigación de terrenos, llevados a cabo por una entidad federativa privada, con delegación de funciones de la Administración a dichos efectos, y ello desde décadas anteriores a la entrada en vigor de la Directiva sobre Responsabilidad Medio Ambiental el 30 de abril de 2004. Es decir, se incluye también las actividades desempeñadas en interés de la colectividad, en virtud de una delegación legal de funciones.
• Alcance del Daño; el Daño tiene que ser “significativo”; y el que puede no tener que calificarse como “daño significativo”, a los efectos de que los estados miembros puedan no incluirlos en el ámbito de aplicación de la Directiva (Anexo 1 de la Directiva), pueden solo ser además de los expresamente autorizados (No confundir: el daño concreto en sí es lo que debe estar autorizado, no la actividad en general de la que luego resulta un daño), o los derivados de causas naturales, son aquellos que se consignan con el concepto de “gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores”:  El Tribunal advierte, estableciendo un criterio estricto y limitado, de que la posibilidad de exclusión por los estados de la responsabilidad ambiental por daños a especies y hábitats, que dicho término no puede amparar actividades, que por muy ancestrales y tradicionales que puedan ser, menoscaben los principios y objetivos de la Directiva, como son los principios de cautela y de que quien contamina paga; en definitiva el término “gestión corriente”, solo puede tenerse por incluido en las excepciones del concepto de “daño no significativo”, cuando se corresponde con “buenas prácticas”, precisamente porque el daño causado no sea significativo, y no invirtiendo los términos. La gestión de un lugar protegido por las Directivas sobre los hábitats y las aves, solo puede considerarse corriente si respeta los objetivos y cumple las obligaciones que prevén las Directivas de Aves, Hábitats y Responsabilidad Ambiental. Corresponderá a cada Tribunal de los Estados miembros, determinar si las buenas prácticas profesionales que pretende evaluar el carácter corriente de la gestión del paraje, cumplen esos requisitos.
• Factor temporal en la consideración del daño significativo; lo decisivo es el momento en que se produce, aunque sea por efecto acumulativo, el riesgo, el daño o su incremento; la licencia de actividad puede ser anterior, la práctica o gestión puede ser incluso secular, pero a la entrada en vigor (el 30 de abril de 2004) de la Directiva de Responsabilidad Ambiental, las normas internas de los Estados miembros deben aplicarla a todas las actividades, personas y daños incluidos, en los espacios protegidos [ ➕ ]
• Factor espacial: Finalmente recordar que se aplica tanto a los Espacios protegidos directamente relacionados con las Directivas europeas, como aquellos equivalentes añadidos por los Estados miembros, dentro de esa factible “mayor protección ambiental” que pueden aplicar los Estados frente al Acervo Comunitario [ ➕ ]

Resumen de la Sentencia.

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, punto 7, y del anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Directiva 2004/35

Los considerandos 1 a 3, 8 y 9 de la Directiva 2004/35 establecen:

«(1) Actualmente existen en la Comunidad muchos parajes contaminados que presentan importantes riesgos sanitarios, y la pérdida de biodiversidad ha sufrido una considerable aceleración durante las últimas décadas. La falta de acción puede acarrear un incremento de la contaminación y que la pérdida de biodiversidad aún sea mayor en el futuro. La prevención y la reparación, en la medida de lo posible, de los daños medioambientales contribuye a la realización de los objetivos y principios de la política de medio ambiente de la Comunidad establecida en el Tratado. A la hora de decidir el modo de reparar los daños, deben tenerse en cuenta las circunstancias locales.

(2) La prevención y reparación de los daños medioambientales debe llevarse a cabo mediante el fomento del principio con arreglo al cual “quien contamina paga”, tal como se establece en el Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible. El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya causado daños al medio ambienteo haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daños medioambientales, de forma que se reduzca su exposición a responsabilidades financieras.

(3) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales a un coste razonable para la sociedad, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, en razón de la dimensión de la presente Directiva y de incidencia en otras normas comunitarias, a saber, la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, puede lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del [Tratado CE]. De acuerdo con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(8) La presente Directiva debe aplicarse, en cuanto a los daños medioambientales se refiere, a las actividades profesionales que presenten un riesgo para la salud humana o el medio ambiente. Estas actividades deben identificarse, en principio, por referencia a la legislación comunitaria pertinente que establece requisitos normativos respecto de determinadas actividades o prácticas que entrañan un riesgo potencial o real para la salud humana o para el medio ambiente.

(9) La presente Directiva debe asimismo aplicarse, por lo que respecta a los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, a cualquier actividad profesional además de las que ya se han identificado directa o indirectamente, por referencia a la legislación comunitaria, como actividades que entrañan un riesgo real o potencial para la salud humana o para el medio ambiente. En tales casos el operador solo debe ser responsable en virtud de la presente Directiva en los casos en que haya incurrido en culpa o negligencia.»

[4] El artículo 1 de esa Directiva está redactado en los siguientes términos:

«La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de “quien contamina paga”, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.»

[5] El artículo 2 de la citada Directiva dispone:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1. “daño medioambiental”:

a) los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies. El carácter significativo de dichos efectos se evaluará en relación con el estado básico, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el Anexo I;

Los daños a las especies y hábitats naturales protegidos no incluirán los efectos adversos previamente identificados, derivados de un acto del operador expresamente autorizado por las autoridades competentes de conformidad con disposiciones que apliquen los apartados 3 y 4 del artículo 6 o el artículo 16 de la Directiva [92/43] o el artículo 9 de la Directiva [79/409], o, en el caso de hábitats o especies no regulados por el Derecho comunitario, de conformidad con disposiciones equivalentes de la legislación nacional sobre conservación de la naturaleza.

3. “especies y hábitats naturales protegidos”:

a) las especies mencionadas en el apartado 2 del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva [79/409], o enumeradas en los Anexos II y IV de la Directiva [92/43];

b) los hábitats de especies mencionadas en el apartado 2 del artículo 4 o enumeradas en el Anexo I de la Directiva [79/409] o enumeradas en el Anexo II de la Directiva [92/43], y los hábitats naturales enumerados en el Anexo I de la Directiva [92/43] y lugares de reproducción o zonas de descanso de las especies enumeradas en el Anexo IV de la Directiva [92/43]; y

c) en caso de que así lo determine un Estado miembro, cualesquiera hábitats o especies no enumerados en dichos anexos que el Estado miembro designe para fines equivalentes a los establecidos en esas dos Directivas;

6. “operador”, cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional o, cuando así lo disponga la legislación nacional, que ostente, por delegación, un poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de esa actividad, incluido el titular de un permiso o autorización para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad;

7. “actividad profesional”, cualquier actividad efectuada con ocasión de una actividad económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter privado o público y de que tenga o no fines lucrativos;

[6] El artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva es del siguiente tenor:

«Se aplicará la presente Directiva:

a) a los daños medioambientales causados por alguna de las actividades profesionales enumeradas en el Anexo III y a cualquier amenaza inminente de tales daños debido a alguna de esas actividades;

b) a los daños causados a las especies y hábitats naturales protegidos por actividades profesionales distintas de las enumeradas en el Anexo III y a cualquier amenaza inminente de tales daños debido a alguna de esas actividades, siempre que haya habido culpa o negligencia por parte del operador.»

[7] El artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2004/35 establece el 30 de abril de 2007 como plazo para la transposición de esa Directiva, mientras que el artículo 20 de la citada Directiva dispone que esta entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, es decir, el 30 de abril de 2004.

[8] El anexo I de la misma Directiva, que lleva por título «Criterios a que se refiere la letra a) del punto 1 del artículo 2», establece:

«El carácter significativo del daño que produzca efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el estado de conservación que tuviera al producirse el daño, con las prestaciones ofrecidas por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad de regeneración natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico deberían determinarse mediante datos mensurables como:

• el número de individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia;
• el papel de los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la conservación del hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario);
• la capacidad de propagación de la especie (según la dinámica específica de la especie o población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies características o de sus poblaciones);
• la capacidad de la especie o del hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin más intervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que, tan solo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.

Los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como daños significativos.

No tendrán que clasificarse como daños significativos los siguientes:

• las variaciones negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas normales para la especie o el hábitat de que se trate;
• las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores;
• los daños a especies o hábitats con demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin intervención, el estado básico o bien un estado que, tan solo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico.»

Directiva sobre los hábitats

[9] El artículo 1, letra j), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, «Directiva sobre los hábitats», dispone:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

j) “lugar”: un área geográfica definida, de superficie claramente delimitada».

[10] El artículo 2 de esa Directiva prevé:

«1. La presente Directiva tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado.

2. Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.

3. Las medidas que se adopten con arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.»

Directiva sobre las aves

[11] El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres «Directiva sobre las aves», establece:

«La presente Directiva se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado. Tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación.»

[12] El artículo 2 de esa Directiva está redactado en los siguientes términos:

«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

19      Durante el período comprendido entre los años, una parte de la península, situada en la parte occidental del estado, fue clasificada como «zona de protección» debido, en particular, a la presencia del fumarel común (Chlidonias niger), un ave acuática protegida de un tamaño de 15 a 30 centímetros, de plumaje azul grisáceo y cabeza negra, que habita esencialmente en las marismas de la costa atlántica. De conformidad con el plan de gestión, la zona de protección de esa especie sigue explotándose de manera tradicional como zona de pastos en grandes áreas y constituye, debido principalmente a su tamaño, el lugar de reproducción más importante de ese estado federado.

20      Para ser habitada y explotada con fines agrícolas, la península precisa drenaje. Este se lleva a cabo por medio de zanjas situadas entre las parcelas, que desembocan en una red de canalizaciones y cuyo mantenimiento corresponde a los usuarios respectivos de las superficies adyacentes. La carga del mantenimiento de las canalizaciones como colectores de agua incumbe a asociaciones de gestión de recursos hídricos y terrestres establecidos en la península.

21      Esas asociaciones están federadas como asociación de gestión de recursos hídricos y terrestres constituida bajo la forma jurídica de entidad de Derecho público. Entre las misiones que le encomienda la Ley figura el mantenimiento de las aguas superficiales como obligación de Derecho público. Para llevar a cabo esa misión, explota, en particular, las instalaciones que incluyen una esclusa de caza y una estación de bombeo. Esa estación drena la totalidad del territorio cubierto por dichas asociaciones federadas gracias a una bomba que se activa de manera automática cuando se alcanza un determinado nivel de agua. Las operaciones de bombeo puestas en marcha dan lugar a que se reduzca el nivel del agua.

22      Al considerar que, mediante la explotación de esa estación de bombeo, causó daños medioambientales en perjuicio del fumarel común, a efectos de la transposición de la Directiva 2004/35, presentó ante el Distrito de una solicitud de medidas de limitación y de reparación de daños, que fue desestimada.

23      Tras recurrir infructuosamente esta resolución desestimatoria interpuso un recurso de apelación contra la sentencia de dicho órgano jurisdiccional ante el Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo), que anuló la citada sentencia y obligó al Distrito a adoptar una nueva resolución.

24      El Distrito interpusieron un recurso de casación ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo).

25      Para determinar si debe considerarse que los daños medioambientales de que se trata en el litigio principal no son «significativos», en el sentido del artículo que transpone el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la interpretación de la expresión «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores» que figura en ese anexo.

26      En particular, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, en primer lugar, si el concepto de «gestión» debe entenderse en el sentido de que se refiere únicamente a las operaciones agrícolas o si también abarca la explotación de una estación de bombeo para la irrigación y el drenaje de las superficies agrícolas; en segundo lugar, si el carácter «corriente» de la gestión debe apreciarse únicamente respecto de los registros de hábitats y de la documentación de objetivos o si puede serlo también respecto de otros principios generales de Derecho nacional como la buena práctica profesional a la que se refiere, y si el carácter anterior de la gestión efectuada por el propietario o por el operador implica únicamente que esa gestión debe haber sido ejercida en un momento cualquiera anterior a la fecha de transposición de la Directiva 2004/35, a saber, el 30 de abril de 2007, o si debe también continuar siendo ejercida en esa fecha y, en cuarto lugar, si esa gestión anterior debe producirse independientemente o no de los registros de hábitats y de la documentación de objetivos.

27      Por otra parte, para determinar si en el marco de la explotación de la citada estación de bombeo, una «actividad profesional», en el sentido del artículo 2, punto 4, de la Directiva 2004/35, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, en caso de respuesta afirmativa a su primera serie de cuestiones, si una actividad ejercida en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones puede considerarse de naturaleza profesional, en el sentido de esta última disposición.

28      En esas circunstancias, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      a)      A los efectos del anexo I, párrafo [tercero], segundo guion, de la Directiva 2004/35 […] ¿incluye el concepto de “gestión” actividades que sean inseparables del uso directo del suelo con fines agrícolas?

En caso de respuesta afirmativa:

b)      ¿Qué requisitos deben cumplirse para que, a los efectos de la Directiva 2004/35, una gestión efectuada según lo definido en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos se considere “corriente”?

c)      ¿Cuál es el criterio temporal para determinar si, a los efectos de la Directiva 2004/35, una gestión es corriente según lo efectuado “anteriormente” por los propietarios u operadores?

d)      La respuesta a si, a los efectos de la Directiva 2004/35, una gestión es o no corriente según lo efectuado anteriormente por los propietarios u operadores, ¿es independiente de lo que se defina en el registro de hábitats o bien en la documentación de objetivos?

2)      ¿Constituye “actividad profesional”, a los efectos del artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, la actividad que se efectúa en interés público como consecuencia de una delegación legal de funciones?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la primera cuestión prejudicial

29      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre el modo en que ha de interpretarse la expresión «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores» que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35.

30      Con carácter preliminar, procede señalar que la primera cuestión prejudicial se inscribe en el contexto de un «daño medioambiental» supuestamente causado a una especie de ave, el fumarel común (Chlidonias niger).

31      A este respecto, debe recordarse que la Directiva 2004/35 tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental basado en un grado elevado de protección del medio ambiente y en los principios de cautela y de quien contamina paga, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales causados por los operadores.

32      Entre las tres categorías de daños comprendidos en el concepto de «daño medioambiental», definidas en el artículo 2, punto 1, de la Directiva 2004/35, figuran, en la letra a) de esa disposición, los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, que pueden abrir el ámbito de aplicación de dicha Directiva tanto con arreglo a la letra a) como a la letra b) del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.

33      Mientras que el concepto de «especies y hábitats naturales protegidos» debe entenderse, con arreglo al artículo 2, punto 3, de la Directiva 2004/35, en el sentido de que se remite en particular a las especies y hábitats enumerados en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, entre los que figura el fumarel común (Chlidonias niger) en virtud del anexo I de esta última Directiva, los daños causados a esas especies y hábitats se definen, a tenor del artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35, como cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies.

34      De la utilización del adjetivo «significativos», en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35, se desprende que únicamente los daños que presenten una cierta gravedad, calificados como «daños significativos» en el anexo I de esa Directiva, pueden considerarse daños a las especies y hábitats naturales protegidos, lo que implica, en cada caso concreto, la necesidad de evaluar la importancia de los efectos del daño de que se trate.

35      El artículo 2, punto 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 2004/35 precisa que esa evaluación se efectuará en relación con el estado básico de las especies y los hábitats de que se trate, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el anexo I de esa Directiva. A este respecto, los dos primeros párrafos de ese anexo indican los criterios que han de tenerse en cuenta para determinar si los cambios adversos en ese estado básico son o no significativos, precisando que los daños con efectos demostrados en la salud humana deberán clasificarse como «daños significativos».

36      El anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35 establece no obstante que los daños que enumera no tendrán que clasificarse como «daños significativos». De la utilización de la expresión «no tendrán que» se desprende que los Estados miembros tienen la facultad, al transponer la Directiva, de considerar que esos daños son o no significativos, en el sentido del anexo I de la citada Directiva.

37      El artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35 dispone por otra parte que los daños a las especies y hábitats naturales protegidos no incluirán los efectos adversos derivados de un acto del operador expresamente autorizado por las autoridades competentes de conformidad con disposiciones que apliquen el artículo 6, apartados 3 y 4, o el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats o el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, o, en el caso de hábitats o especies no regulados por el Derecho de la Unión, de conformidad con disposiciones equivalentes de la legislación nacional sobre conservación de la naturaleza. De ello se desprende que todo daño comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35 queda automáticamente excluido del concepto de «daños a las especies y hábitats naturales protegidos».

38      En esas circunstancias, la primera cuestión prejudicial, que tiene por objeto el caso de un daño supuestamente causado a una especie protegida incluida en el anexo I de la Directiva sobre las aves, solo resulta pertinente si no ha de aplicarse la exclusión contemplada en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, primera parte de la alternativa, de la Directiva 2004/35.

39      En consecuencia, un daño causado por la explotación de una estación de bombeo expresamente autorizada por las autoridades competentes sobre la base de las disposiciones de las Directivas sobre los hábitats o sobre las aves, mencionadas en el artículo 2, punto 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35, no puede calificarse como «daño a las especies y hábitats naturales protegidos», en el sentido del artículo 2, punto 1, letra a), de la Directiva 2004/35, y no puede entrar en el ámbito de aplicación de esa Directiva ni con arreglo a la letra a) ni con arreglo a la letra b) del artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.

40      También con carácter preliminar, procede observar que, entre los daños que los Estados miembros no tienen que clasificar como «daños significativos» en virtud del anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35, el segundo guion de ese párrafo menciona las variaciones negativas que obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores. Dicho guion prevé de ese modo dos supuestos de hecho en los que los daños no tienen que clasificarse como «daños significativos», a saber, los daños que obedecen a causas naturales, por un lado, y los daños que se derivan de intervenciones relacionadas con la gestión corriente de los parajes, por otro lado, entendiéndose que el segundo de esos supuestos, objeto de la primera cuestión prejudicial, incluye en sí mismo una alternativa dividida en dos partes.

43      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición; tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. En efecto, este enfoque sería incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión. Así pues, en caso de divergencia entre versiones lingüísticas, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra.

44      A este respecto, procede señalar, como se desprende de los apartados 34 a 37 de la presente sentencia, que la Directiva 2004/35 da una definición amplia de los daños a las especies y hábitats naturales protegidos previendo que los operadores deben responder de cualquier daño significativo, a excepción de los daños que taxativamente se enumeran en el artículo 2, apartado 1, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 2004/35 y a excepción de los considerados por los Estados miembros como daños no significativos en virtud del párrafo tercero del anexo I de esa Directiva.

45      Por tanto, en la medida en que hacen inaplicable, en principio, el régimen de responsabilidad medioambiental para determinados daños que pueden afectar a las especies y los hábitats naturales protegidos y se apartan de ese modo del objetivo principal subyacente a la Directiva 2004/35, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales con el fin de combatir eficazmente el aumento de la contaminación de los parajes y la agravación de las pérdidas de biodiversidad, esas disposiciones deben ser objeto necesariamente de una interpretación estricta.

46      Por lo que respecta en particular a los daños contemplados en el anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35, procede señalar que, aunque los guiones primero y tercero de ese párrafo se refieren a daños de poca importancia respecto de la especie o del hábitat de que se trate, el segundo guion del citado párrafo se refiere a daños cuyo alcance puede ser significativo en función de las causas naturales que afecten a la especie o al hábitat de que se trate o a las medidas de gestión adoptadas por el operador.

47      Pues bien, admitir que los Estados miembros tienen la facultad de eximir a los operadores y a los propietarios de toda responsabilidad por el mero hecho de que un daño deriva de medidas de gestión anteriores y, por tanto, con independencia del carácter corriente de estas puede menoscabar tanto los principios como los objetivos que subyacen a esa Directiva.

48      En efecto, ese enfoque equivaldría a reconocer a los Estados miembros la facultad de admitir, contrariamente a las exigencias que resultan del principio de cautela y del principio de quien contamina paga, y por el mero hecho de que derivan de una práctica anterior, medidas de gestión que pudieran resultar excesivamente perjudiciales e inadecuadas para los parajes que albergan especies o hábitats naturales protegidos y que pudieran de ese modo poner en peligro o incluso destruir esas especies o hábitats y aumentar el riesgo de pérdidas de biodiversidad incumpliendo las obligaciones de conservación que incumben a los Estados miembros con arreglo a las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. Ese enfoque ampliaría excesivamente el alcance de las excepciones previstas en el anexo I, párrafo tercero, de la Directiva 2004/35 y privaría en parte de efecto útil al régimen de responsabilidad medioambiental instituido por esa Directiva, substrayendo de ese régimen los daños potencialmente significativos ocasionados por una acción voluntaria y anormal del operador.

49      De ello se desprende que debe entenderse el término «corriente» debe referirse directamente al término «gestión» y que la expresión «gestión corriente» debe referirse a las dos partes de la alternativa del segundo supuesto de hecho previsto en ese segundo guion.

51      A este respecto, procede señalar que, con arreglo al tenor del anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, la «gestión» a la que alude ese segundo guion debe referirse a un paraje. Ha de precisarse que ese último concepto puede hacer referencia en particular a los lugares en los que se encuentran especies o hábitats naturales protegidos, en el sentido de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. En efecto, por un lado, el anexo I de la Directiva 2004/35, a la que se remite el artículo 2, punto 1, letra a), de esa Directiva, se inscribe exclusivamente en el contexto de los daños a las especies y a los hábitats naturales protegidos y, por otro lado, las especies y los hábitats naturales protegidos corresponden en particular, como se ha mencionado en el apartado 33 de la presente sentencia, a las especies y hábitats enumerados en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves.

52      Por lo que respecta al término «corriente», corresponde a los términos «habitual», «usual» o «normal». No obstante, para no privar al término «corriente» de su efecto útil en el marco de la protección del medio ambiente, procede añadir que una gestión solo puede considerarse corriente si resulta conforme con las buenas prácticas como, en particular, las buenas prácticas agrícolas.

53      De las consideraciones anteriores se desprende que el concepto de «gestión corriente de los parajes», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, debe entenderse en el sentido de que abarca toda medida que permita una buena administración u organización de los lugares que albergan especies o hábitats naturales protegidos, conforme, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.

54      En ese contexto, procede precisar que, dado que la gestión de un lugar que alberga especies y hábitats naturales protegidos, en el sentido de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, abarca necesariamente la totalidad de las medidas de gestión adoptadas para la conservación de las especies y los hábitats presentes en ese lugar, la gestión corriente de ese lugar ha de determinarse respecto de las medidas necesarias que los Estados miembros deben adoptar, sobre la base del artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats y del artículo 2 de la Directiva sobre las aves, para la conservación de las especies y de los hábitats presentes en dicho lugar y, en particular, de las medidas de gestión previstas de manera detallada en los artículos 6 y 12 a 16 de la Directiva sobre los hábitats y en los artículos 3 a 9 de la Directiva sobre las aves.

55      De ello se desprende que la gestión de un lugar protegido por las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves solo puede considerarse corriente si respeta los objetivos y cumple las obligaciones que prevén esas Directivas.

56      A este respecto, ha de precisarse que, habida cuenta de la interacción existente entre un lugar y las especies y hábitats que se encuentran en el mismo y, en particular, del impacto de las distintas formas de gestión del lugar en esas especies y hábitats, tanto si aquellas se vinculan específicamente a estos como si no, las medidas de gestión que los Estados miembros deben adoptar sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, para satisfacer los objetivos y cumplir las obligaciones que prevén esas Directivas, deben necesariamente tomar en consideración los aspectos característicos del lugar, como, en particular, la existencia de una actividad humana.

57      Para responder específicamente a la primera cuestión prejudicial, letra a), como resulta del contexto expuesto por el órgano jurisdiccional remitente, procede precisar que el concepto de «gestión corriente» puede, en particular, abarcar las actividades agrícolas ejercidas en un lugar que alberga especies y hábitats naturales protegidos, consideradas en su conjunto, es decir, incluidas las que pueden ser su complemento indispensable como la irrigación y el drenaje y, por tanto, la explotación de una estación de bombeo.

58      Esa interpretación se ve corroborada por la primera parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35. Al precisar, en efecto, que la gestión corriente de los parajes debe entenderse en el sentido definido en los registros de hábitats y en la documentación de objetivos, esa primera parte de la alternativa confirma que esa gestión debe definirse respecto de la totalidad de las medidas de gestión adoptadas por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves para cumplir sus obligaciones de mantenimiento o de restablecimiento de las especies y de los hábitats protegidos por esas Directivas.

59      A este respecto, aunque es cierto que ni la Directiva sobre los hábitats ni la Directiva sobre las aves mencionan, en ninguna de sus disposiciones, los conceptos de «registro de hábitats» y de «documentación de objetivos», de la práctica de algunos Estados miembros se desprende no obstante, como se expone, en particular, en el Informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 92/43/CEE relativa a la protección de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres [SEC(2003) 1478] o en el anexo 2 del Documento de Orientación «La Acuicultura y Natura 2000» de la Comisión, que tanto los registros de hábitats como la documentación de objetivos corresponden a los documentos que los Estados miembros deben adoptar en virtud de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves para cumplir los objetivos de esas Directivas y las obligaciones de conservación que les incumben con arreglo a dichas Directivas. En particular, de ese Informe y del Documento de Orientación se desprende que tales documentos contienen precisamente las medidas necesarias para la gestión de las especies y de los hábitats naturales protegidos.

60      Además, ha de precisarse, a efectos de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, letra b), como se explicita en el apartado 26 de la presente sentencia, que, aunque, en el marco de la primera parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, el carácter corriente de la gestión debe determinarse a partir de la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves, un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que deba apreciar in concreto el carácter corriente o no de una medida de gestión no puede verse privado, en el supuesto en que, por un lado, esa documentación de gestión no contenga indicaciones suficientes para llevar a cabo esa apreciación y, por otro lado, el carácter corriente de la medida tampoco pueda determinarse sobre la base de la segunda parte de la citada alternativa, de la posibilidad de apreciar los citados documentos respecto de los objetivos y de las obligaciones previstos en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves o por medio de normas de Derecho interno adoptadas para la transposición de esas Directivas o, en su defecto, compatibles con el espíritu y el objetivo de esas Directivas. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar, a este respecto, si las buenas prácticas profesionales que pretende utilizar para evaluar el carácter corriente de la gestión del paraje, cumplen esos requisitos.

61      Por otro lado, es preciso señalar que la gestión corriente de un paraje puede resultar también, como se desprende de la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, de una práctica anterior ejercida por los propietarios o los operadores. Esa segunda parte de la alternativa abarca por tanto las medidas de gestión que, al haber sido aplicadas durante un cierto tiempo, pueden considerarse usuales para el paraje de que se trate, siempre que, no obstante, como se menciona en el apartado 55 de la presente sentencia, no pongan en entredicho el cumplimiento de los objetivos y de las obligaciones previstos en las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves.

62      Procede precisar, a efectos de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, letra d), que la citada segunda parte se refiere a medidas de gestión que pueden no estar definidas en la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. En efecto, aunque no se puede excluir, en principio, que una medida de gestión anterior esté también prevista en la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros sobre la base de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves y pueda de ese modo estar comprendida en el ámbito de aplicación tanto de la primera como de la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, de la conjunción disyuntiva «o» que separa ambas partes se desprende con claridad que estas pueden aplicarse independientemente una de la otra. Es lo que puede suceder en particular cuando aún no se ha establecido la documentación de gestión o cuando en esa documentación no se menciona una medida de gestión aplicada anteriormente por los propietarios o por los operadores.

63      Por lo que respecta a la anterioridad de la gestión, objeto de la primera cuestión prejudicial, letra c), procede señalar que, habida cuenta de que una medida de gestión puede estar comprendida independientemente en el ámbito de aplicación tanto de una como de la otra parte de la citada alternativa, el carácter anterior de la gestión no puede definirse en relación únicamente con la fecha de adopción de la documentación de gestión.

64      Además, como el legislador de la Unión no ha precisado, en el tenor del anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, la referencia temporal a partir de la cual debe apreciarse la anterioridad de la gestión, ha de considerarse que esta no puede apreciarse respecto de la fecha de entrada en vigor o de la fecha de transposición de la Directiva 2004/35 contempladas, respectivamente, en los artículos 20 y 19, apartado 1, de esa Directiva. Por otro lado, esa interpretación tendría como efecto circunscribir la segunda parte de la alternativa del segundo supuesto de hecho mencionado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35 únicamente a las prácticas iniciadas con anterioridad a una de esas fechas y privaría así ampliamente a esa segunda parte de su esencia al prohibir a los Estados miembros recurrir a la misma en lo que concierne a las medidas de gestión aplicadas por los propietarios o los operadores con posterioridad a esas fechas. De ese modo se quebraría un punto de equilibrio fundamental pretendido por el legislador de la Unión.

65      En esas circunstancias y habida cuenta de que el segundo supuesto de hecho contemplado en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35 tiene como objetivo permitir a los Estados miembros prever una exención de los propietarios y de los operadores por los daños a las especies y a los hábitats naturales protegidos causados por una gestión corriente del paraje de que se trate, procede llegar a la conclusión de que la anterioridad de la práctica solo se puede definir respecto de la fecha en que se produjo el daño. De ese modo, solo si una medida de gestión corriente se ha aplicado durante un tiempo suficientemente largo hasta que se produjo el daño y está generalmente reconocida y establecida, ese daño podrá considerarse no significativo.

66      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el concepto de «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35, debe entenderse en el sentido de que abarca, por una parte, toda medida de administración o de organización que pueda incidir en las especies y los hábitats naturales protegidos que se encuentren en un lugar, tal como resulte de la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros basándose en las Directivas sobre los hábitats y sobre las Aves e interpretada, en su caso, en referencia a toda norma de Derecho interno que transponga esas dos últimas Directivas o, en su defecto, compatible con el espíritu y el objetivo de esas Directivas, y, por otra parte, toda medida de administración o de organización considerada usual, generalmente reconocida, establecida y aplicada desde un tiempo suficientemente largo por los propietarios o los operadores hasta que se produce un daño ocasionado por el efecto de esa medida a las especies y a los hábitats naturales protegidos, debiendo ser además la totalidad de esas medidas compatible con los objetivos que subyacen a las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves y, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.

Sobre la segunda cuestión prejudicial

67      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «actividad profesional» que se define en el mismo se refiere también a las actividades ejercidas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

68      A este respecto, procede señalar que, en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/35, solo están comprendidos en el ámbito de aplicación de esta los daños causados por una «actividad profesional», concepto que se define en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35.

69      Esta última disposición prevé que el concepto de «actividad profesional» debe entenderse como cualquier actividad efectuada con ocasión de una actividad económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter privado o público y de que tenga o no fines lucrativos.

70      A este respecto, aunque ciertamente podría parecer que la expresión «actividad económica» indique que la actividad profesional debe guardar una relación con el mercado o presentar un carácter competitivo, los términos «negocio» y «empresa» pueden entenderse, uno u otro o incluso ambos, en función de las distintas versiones lingüísticas, tanto en un sentido económico, comercial o industrial como en el sentido más amplio de «ocupación», de «operación», de «obra» o de «trabajo». Esta interpretación se ve corroborada por el tenor del artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 que precisa que la actividad profesional puede tener o no un fin lucrativo.

71      No obstante, ha de recordarse que, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y la configuración general de la normativa de la que forma parte, así como los objetivos que esta persigue.

72      Por lo que respecta, en primer lugar, al contexto en que se inscribe el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, es de señalar que el anexo III de la Directiva 2004/35 contiene una lista de las actividades profesionales que abarca esa Directiva. Pues bien, ese anexo menciona actividades que, como las operaciones de gestión de residuos, se ejercen generalmente en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

73      Por otra parte, procede subrayar que, en la configuración general de la Directiva 2004/35, las actividades profesionales a que se refiere su artículo 2, punto 7, solo pueden ser ejercidas por las personas incluidas en su ámbito de aplicación, a saber, los operadores, que el artículo 2, punto 6, de esa Directiva define como cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional. Así pues, del punto 6 en relación con el punto 7 del artículo 2 de la Directiva 2004/35 se desprende que el concepto de «actividad profesional» abarca una concepción amplia e incluye también las actividades públicas sin ánimo de lucro ejercidas por personas jurídicas públicas. Pues bien, como, por regla general, esas actividades no guardan relación con el mercado ni presentan carácter competitivo, conferir a los términos «negocio» y «empresa», contemplados en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, un sentido puramente económico, comercial o industrial equivaldría a excluir del concepto de «actividad profesional» la casi totalidad de esas actividades.

74      Por lo que respecta, en segundo lugar, a los objetivos perseguidos por la Directiva 2004/35, de una lectura combinada de sus considerandos 2, 8 y 9 se desprende que esta pretende, en aplicación del principio de quien contamina paga, considerar responsables desde el punto de vista económico a los operadores que, debido a actividades profesionales que entrañan un riesgo real o potencial para la salud humana o el medio ambiente, han causado daños medioambientales, incitándoles a adoptar medidas y a desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de dichos daños.

75      Pues bien, una interpretación que excluyera del concepto de «actividad profesional» las actividades ejercidas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones, aun cuando los términos «negocio» y «empresa», que figuran en el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, no tienen necesariamente en todas las versiones lingüísticas un significado puramente económico, por no guardar aquellas relación con el mercado o no presentar carácter competitivo privaría a la Directiva 2004/35 de una parte de su efecto útil, sustrayendo de su ámbito de aplicación toda una serie de actividades, como las controvertidas en el litigio principal, que entrañan un riesgo real para la salud humana o el medio ambiente.

76      De lo que antecede resulta que el concepto de «actividad profesional», a que se refiere el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35, no se circunscribe únicamente a las actividades que guardan relación con el mercado o que tienen un carácter competitivo, sino que abarca la totalidad de las actividades desempeñadas dentro de un contexto profesional, por oposición a un contexto meramente personal o doméstico, y, por tanto, las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

77      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «actividad profesional» que en él se define se refiere también a las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1) El concepto de «gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente por los propietarios u operadores», que figura en el anexo I, párrafo tercero, segundo guion, de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, debe entenderse en el sentido de que abarca, por una parte, toda medida de administración o de organización que pueda incidir en las especies y los hábitats naturales protegidos que se encuentren en un lugar, tal como resulte de la documentación de gestión adoptada por los Estados miembros basándose en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y en la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, e interpretada, en su caso, en referencia a toda norma de Derecho interno que transponga esas dos últimas Directivas o, en su defecto, compatible con el espíritu y el objetivo de esas Directivas, y, por otra parte, toda medida de administración o de organización considerada usual, generalmente reconocida, establecida y aplicada desde un tiempo suficientemente largo por los propietarios o los operadores hasta que se produce un daño ocasionado por el efecto de esa medida a las especies y a los hábitats naturales protegidos, debiendo ser además la totalidad de esas medidas compatible con los objetivos que subyacen a las Directivas 92/47 y 2009/147 y, en particular, con las prácticas agrícolas generalmente admitidas.

2) El artículo 2, punto 7, de la Directiva 2004/35 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «actividad profesional» que en él se define se refiere también a las actividades desempeñadas en interés de la colectividad en virtud de una delegación legal de funciones.

Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de junio de 2020, en el asunto C-24/19.

El Derecho Comunitario, que ordena trasponer en las legislaciones nacionales la Directiva 2001/42/CE; parte de un concepto amplio de estos planes y programas, en favor de realizar siempre dicho procedimiento de Evaluación, tanto respecto de cualquier norma reguladora interna, que pueda influir en posibles futuros actos de autorización de actividades, siendo que estas puedan afectar a Espacios Protegidos, estén o no dentro del mismo físicamente, así como de los actos concretos en sí que los autoricen.

Imposibilidad de suspender los efectos de la aplicación de la norma europea, frente a la nacional, en caso de haber omitido dicha Evaluación, salvo por el propio Tribunal de Justicia Europeo, y por el Tribunal interno, solo cuando además de que lo permita su ley de trasposición, concurran circunstancias que hicieran peligrar un servicio público esencial, en caso de anulación, y solo en todo caso por el tiempo necesario para restaurar el ordenamiento conculcado.

Con motivo de un Procedimiento prejudicial sobre la Directiva 2001/42/CE sobre Evaluación de los efectos en el medio ambiente, y con motivo de fondo de una autorización urbanística para la instalación y explotación de aerogeneradores; se plantea ante el Tribunal cual deba ser el concepto de “planes y programas” sometidos a esta condición para la concesión de la autorización establecida y los Actos nacionales que establecen un marco para la autorización en el futuro de proyectos

Así mismo se plantea los requisitos para, excepcionalmente, dictarse por el propio Tribunal, y no por los Tribunales internos, el mantenimiento de los efectos de los actos nacionales y de las autorizaciones concedidas, basándose en tales actos después de que se declare que estos no son conformes con el Derecho de la Unión.

El Tribunal de Justicia, recuerda, que puede, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión sobre el Derecho nacional contrario a ella. En efecto, si los órganos jurisdiccionales nacionales estuvieran facultados para otorgar primacía a las normas nacionales contrarias al Derecho de la Unión, aunque fuera con carácter provisional, se estaría actuando en menoscabo de la aplicación uniforme de este último ordenamiento.

1.- El Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:El artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que están comprendidas en el concepto «planes y programas», por ejemplo una orden y una circular, adoptadas por el Gobierno de una entidad federada de un Estado miembro, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores.

2.- El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que constituyen planes y programas que deben someterse a una evaluación medioambiental en virtud de dicha disposición una orden y una circular que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, entre ellas, medidas relativas a la proyección de sombra, a la seguridad y a las normas sobre ruidos.

3.- Cuando resulta que una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42, debería haberse realizado antes de la adopción de la orden y de la circular en las que se basa una autorización de instalación y explotación de aerogeneradores impugnada ante un tribunal nacional, de modo que esos actos y esa autorización no son conformes con el Derecho de la Unión, dicho tribunal solo puede mantener los efectos de tales actos y de tal autorización si el Derecho interno se lo permite en el marco del litigio del que conoce, en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pueda tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado miembro en cuestión y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad. Corresponde al tribunal remitente, en su caso, efectuar esta apreciación en el litigio principal.

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa en materia de protección ambiental, nos recuerda la consolidada línea jurisprudencial que equipara la actividad ineficaz con inactividad o, dicho de otro modo, que no restringe la inactividad administrativa a un estricto “no hacer”, sino que considera igualmente inactividad la apariencia de actividad que encubre una verdadera inactividad por comprender un conjunto de actividades que por ineficaces, vagas o indeterminadas, son completamente insuficientes para lograr el fin perseguido por las potestades atribuidas a la Administración.

De esta forma, y ante un acta, denuncia, informe de inspección y actos en definitiva de inicio, de oficio o a instancia de parte, donde simplemente se realiza el acto de incoación, sin realizar a continuación de fondo actividades dirigidas a comprobar, inspeccionar, medir, valorar e instar y controlar la adopción de medidas reales de corrección, que dependan de la naturaleza de lo puesto de manifiesto ante la Administración, suponen una inactividad real bajo una apariencia de actividad meramente formal.

Y es que el derecho a una tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución), no “se satisface solo con papeles, sino que requiere la modificación del mundo real de las situaciones de que se trate”.

La sentencia comentada, lo es del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, número 824/2014, que reitera otras varias, y que se ciñe a la labor de depuración de dicha Jurisdicción, de los actos administrativos, sin entrar si proceden o no posibles responsabilidades de otro tipo de autoridades y funcionarios, que actúan en nombre de la Administración, ante, bien la ausencia de incoación y tramitación de expedientes sancionadores, de restauración de la legalidad, responsabilidad medioambiental o de responsabilidad civil, bien ante – aún con una formal incoación y tramitación, la realidad de que no se realicen actos de fondo, con un mínimo de entidad y eficacia, para conocer y argumentar si existe o no dichas responsabilidades, y en su caso abordar el intento de dar soluciones, la adopción de medidas, requerimientos, sanciones, etc.