Doctrina general que se extrae de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de mayo de 2020, en el asunto C-15/19.
Procedimiento prejudicial sobre Medio Ambiente – Residuos y aplicación de la Directiva 1999/31/CE relativa a Vertederos existentes a la entrada en vigor de la Directiva y las normas legales de trasposición en cada estado miembro. Período de mantenimiento del vertedero tras su cierre – Prolongación – Costes del vertido de residuos – Principio de quien contamina paga – Aplicación en el tiempo de la Directiva.
Una alegación “defensiva” frecuente de empresas titulares de actividades e instalaciones industriales, frente a la atribución de actos de contaminación, o daño ambiental, originadas directa o indirectamente desde las mismas, es que en el momento de comienzo de su funcionamiento, licencia o acta de puesta en servicio, o instrumento similar, cuando la hay, claro, no se preveían (en el hipotético caso de que todo se hubiese hecho conforme a las normas del momento) requisitos o condicionantes protectores del Medio Ambiente, impuestos por una normativa temporalmente posterior, y por tanto, se dice, pueden seguir funcionando, “sine die”, conforme a la normativa que existía en el momento de su puesta en marcha, por muy nociva que resulte ser.
Ello podría servir ciertamente, por no incurrir en retroactividad en materia sancionadora, que estaría proscrita, para no dar pábulo a sancionar daños causados por la actividad, anteriores a una nueva previsión legal que los tipificase como infracción; pero no puede “congelar y santificar”, la continuidad en tales daños, desde la entrada en vigor de una nueva normativa que, eso sí, generalmente impone unos plazos intermedios de adaptación. No olvidemos que la proscripción de la retroactividad se refiere a materia sancionadora o limitativa de derechos, y lógicamente, la protección ambiental como valor mundial, europeo y nacional, no es “limitativa de derechos”; Una autorización concedida en su momento, no puede servir de “licencia” para seguir causando daños ambientales, una vez que, avanzados los conocimientos científicos y las mejoras tecnológicas, se viene en conocimiento del carácter dañoso de una actividad, o al menos se sabe cómo minimizar los daños y riesgos, en su momento tolerados, como vertidos, emisiones, cupos de emisión, etc.
Pues bien, para intentar explicarlo, vamos a partir de la sentencia del Tribunal de la Unión Europea de 14 de mayo de 2020, en asunto C-15/19, que está en la misma línea que la ya marcada en materia de Responsabilidad Medio Ambiental, con la conocida sentencia en asunto C-529/15, de 1 de junio 2017; Esta sentencia señala que la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad medioambiental, en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, debe interpretarse en el sentido de que dicha Directiva, es aplicable ratione temporis a los daños ambientales producidos después del 30 de abril de 2007 (entrada en vigor), pero que han sido ocasionados por la explotación de una instalación autorizada de conformidad con la normativa de puesta en marcha antes de esa fecha.
El Tribunal de Luxemburgo deja claro que las normas protectoras del medio ambiente, con entrada en vigor cronológica posterior al funcionamiento continuado de una actividad, son aplicables a esta desde dicha entrada en vigor; el hecho de que el funcionamiento de instalaciones de cualquier tipo, que afectan al Medio Ambiente (a veces, si se prevé expresamente en la norma, incluso tras su cierre), si sus efectos nocivos para el Medio Ambiente perduran, aunque sean como se dice, anteriores a la entrada en vigor de la normativa europea o la del Estado de trasposición, no dejan de tener virtualidad, ni se entiende que ello suponga una proscrita retroactividad desfavorable, cuando los efectos adversos que causan en el Medio lo son ya en el tiempo de entrada en vigor bajo dicha nueva normativa protectora, y su virtualidad efectiva, están ya en el ámbito temporal de la misma; es decir que la aplicación de las normas protectoras del medio ambiente, lo son en cuanto al momento o tiempo de los efectos ambientales de la actividad, instalación o industria, y no al momento del comienzo de la misma, o incluso de su paralización, si sus efectos persisten en el tiempo. Otra cosa es que, si se tipifican infracciones y sanciones, no podrán aplicarse a eventos dañosos concretos cronológicamente anteriores a esa entrada en vigor.
En el caso de esta sentencia, con doctrina general aplicable a situaciones semejantes, procede de una petición de decisión prejudicial, que tuvo por objeto la interpretación de la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos.
Esta petición se presentó en el contexto de un litigio entre el responsable del servicio de recogida y vertido de los residuos urbanos sólidos de un municipio, y la entidad explotadora del vertedero, en relación con el aumento de las cargas relativas a la obligación de efectuar el mantenimiento de ese vertedero durante años después de su cierre.
En principio se parte, lógicamente, de que los vertederos – o la actividad – que se hayan cerrado con anterioridad a la fecha de transposición de la Directiva, no deben estar sujetos a las disposiciones de la misma sobre el procedimiento de cierre y asunción de costes de mantenimiento. Es por así decirlo una actividad finiquitada, no planteándose cuestiones de aplicación temporal de normas.
El artículo 1 de esa Directiva, que lleva por título «Objetivo general», dispone en su apartado 1: El objetivo de la presente Directiva es establecer, mediante rigurosos requisitos técnicos y operativos sobre residuos y vertidos, medidas, procedimientos y orientaciones para impedir o reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos, en particular la contaminación de las aguas superficiales, las aguas subterráneas, el suelo y el aire, y del medio ambiente mundial, incluido el efecto invernadero, así como cualquier riesgo derivado para la salud humana, durante todo el ciclo de vida del vertedero.
A tenor de la Directiva, los Estados miembros aplicarán esta, a todo vertedero y tomarán las medidas oportunas para garantizar que todos los costes que ocasionen el establecimiento y la explotación del vertedero, así como los costes estimados del cierre y mantenimiento posterior del emplazamiento, durante por lo menos treinta años, queden cubiertos por el precio que cobre la entidad explotadora por la eliminación de cualquier tipo de residuos en dicho vertedero. Después de que un vertedero haya sido definitivamente cerrado, la entidad explotadora será responsable de su mantenimiento, vigilancia y control en la fase posterior al cierre durante el plazo que exija la autoridad competente teniendo en cuenta el tiempo durante el cual el vertedero pueda entrañar riesgos.
Vertederos existentes y en funcionamiento a la entrada en vigor de la Directiva:
Los Estados miembros tomarán medidas para que los vertederos a los que se haya concedido autorización, o que ya estén en funcionamiento en el momento de la transposición de la presente Directiva, no puedan seguir funcionando a menos que cumplan los requisitos lo antes posible, y a más tardar dentro de un plazo de ocho años, sobre la base del plan aprobado de acondicionamiento del vertedero, la autoridad competente autorizará las obras necesarias y fijará un período transitorio para la realización de un plan de acondicionamiento.
De ese modo, únicamente los vertederos ya cerrados antes de la fecha de transposición de la Directiva 1999/31, quedan exentos de las obligaciones que se desprenden de esa Directiva en materia de cierre. A este respecto, ha de precisarse que los Estados miembros debían tomar medidas para que los vertederos autorizados o ya en funcionamiento en esa misma fecha, no pudieran seguir funcionando, a menos que se ejecutaran todas las medidas indicadas en ese artículo lo antes posible.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que el citado artículo establece un régimen transitorio de excepción para ajustar esos vertederos a los nuevos requisitos medioambientales.
Por lo que respecta, en particular, y que era la cuestión sometida a la Decisión Interpretativa del Tribunal, a los vertederos autorizados o en funcionamiento en la fecha de transposición de la Directiva 1999/31, y sujetos posteriormente a un procedimiento de cierre, ha de considerarse que deben ser conformes con las prescripciones de esa Directiva, relativo al procedimiento de cierre y mantenimiento posterior.
Las obligaciones de mantenimiento del vertedero tras su cierre, prescritas por el artículo 13, letra c), de la Directiva 1999/31, son aplicables a más tardar al vencimiento del período transitorio. La entidad explotadora debe, por tanto, ser responsable del mantenimiento, vigilancia y control del vertedero en la fase posterior al cierre de este, durante el plazo que exija la autoridad competente teniendo en cuenta el tiempo durante el cual el vertedero pueda entrañar riesgos.
Pues bien: Esta exigencia es una expresión del principio de quien contamina paga, que implica, como el Tribunal de Justicia ha declarado ya en el marco de la Directiva 75/442 y de la Directiva 2006/12/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los residuos, que el coste de la eliminación de los residuos deberá recaer sobre sus poseedores.
Continuando con esta sentencia, el TJUE contesta a la queja de la entidad explotadora, porque se le imputa los costes relacionados con la eliminación de residuos, que no ha generado, y que solo le corresponde eliminar en el marco de sus actividades de prestador de servicios; y contesta con que esta interpretación es conforme con la obligación de impedir o reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos significativos en el medio ambiente, como se desprende del principio de quien contamina paga. artículo 191 TFUE, apartado 2, principio fundamental del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente y, por tanto, debe ser tenido en cuenta necesariamente al interpretarlo.
Por lo que atañe a la alegación de que se han violado los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad, al prolongar el período de mantenimiento de los vertederos sin tener en cuenta la fecha de almacenamiento de los residuos y sin limitar las repercusiones financieras para el poseedor de los residuos, resulta, ciertamente, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, con el fin de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en principio las normas sustantivas del Derecho de la Unión deben interpretarse en el sentido de que solo contemplan situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor en la medida en que de sus términos, finalidad o sistema se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto, dado que en caso contrario, sí sería claramente un supuesto de retroactividad, o si se quiere de “retroactividad máxima”.
Sin embargo, continúa, es preciso recordar que una norma jurídica nueva se aplica a partir de la entrada en vigor del acto que la contiene y que, si bien esta norma no se aplica a las situaciones jurídicas nacidas y definitivamente consolidadas con anterioridad a esa entrada en vigor, sí se aplica inmediatamente a los efectos futuros de una situación nacida bajo el imperio de la ley antigua, así como a las situaciones jurídicas nuevas. Únicamente deja de ser así, sin perjuicio del principio de irretroactividad de los actos jurídicos, cuando la nueva norma va acompañada de disposiciones particulares que determinan motivada y específicamente su ámbito de aplicación temporal.
Eso sí, se precisa: Debe estar acreditada una relación de causalidad entre la actividad y el daño; Así dice la sentencia, que ha de añadirse que los costes estimados de mantenimiento de un vertedero, tras su cierre, en el sentido de la Directiva 1999/31, deben estar efectivamente relacionados con las consecuencias que los residuos depositados en un vertedero determinado pudieran tener en el medio ambiente. A este respecto, procede llevar a cabo una evaluación de todos los factores pertinentes relativos a la cantidad y al tipo de los residuos presentes en el vertedero y que puedan surgir durante el período de mantenimiento tras el cierre.
Esta doctrina general sobre la eficacia temporal de las normas, consolidada en estas cuestiones Ambientales, es similar a la que, al hilo de ella, tiene también establecida por el Tribunal Constitucional; en ejemplo de ello, citaré la
SENTENCIA 49/2015, de 5 de marzo del Tribunal Constitucional Español: doctrina sobre el principio de irretroactividad contemplado en el art.9.3 CE.
a) Es doctrina reiterada de este Tribunal la de que el principio de irretroactividad de las leyes consagrado en el art. 9.3 CE “no es un principio general, sino que está referido exclusivamente a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide constitucionalmente al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, entre otras razones porque la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico, lo que resulta inadmisible.
b) La expresión “restricción de derechos individuales” del art. 9.3 CE ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona.
c) Lo que el art. 9.3 CE prohíbe es “la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad. Como ha reiterado este Tribunal “la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación pública o de una privada- dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 CE, cuando incide sobre “relaciones consagradas” y afecta a “situaciones agotadas”.
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