Principio de “no regresión ambiental”, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Sentencia 134/2019 de 13 de noviembre de 2020

Urbanismo y Zonas de la Red “Natura 2000”

Con motivo de una cuestión de inconstitucionalidad presentada por una Sala de lo Contencioso Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, en relación con un precepto de ley autonómica de Ordenación del Territorio y Urbanismo, introducido por reforma, que admite autorizar instrumentos de planeamiento y proyectos urbanísticos, mediante procedimientos de “homologación” de transformaciones urbanísticas, anteriormente denegadas, de suelos encuadrados en zonas designadas como integrantes de la Red Natura 2000, ante declaraciones de utilidad pública hechas por la propia Autoridad Administrativa Autonómica, a fin de exceptuar su carácter no urbanizable; el Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de dicho precepto legal, por vulnerar la jerarquía normativa y el principio de competencias básicas, así como los valores de preservación ambiental, reflejadas tanto en la normativa de las Directivas europeas y la Constitución, como en la legislación básica del estado que las traspone.

El criterio, en relación con suelos no urbanizables de este tipo y categoría “Red Natura 2000”, no puede participar sin más de los mismos criterios de autorización especial, frecuentes en las legislaciones autonómicas, de posibilitar usos urbanísticos de tales suelos, siendo en estos, o debiendo ser, mucho más restrictivos.

Principle of “environmental non-regression”, in the jurisprudence of the Constitutional Court

Judgment 134/2019 of November 13, 2020

Urban Planning and Areas of the “Natura 2000” Network

On the occasion of a matter of unconstitutionality presented by an Administrative Litigation Chamber of a Superior Court of Justice, in relation to a precept of regional law on Land Management and Urban Planning, introduced by reform, which admits authorizing planning instruments and urban projects , through “homologation” procedures of urban transformations, previously denied, of land framed in areas designated as members of the Natura 2000 Network, before declarations of public utility made by the Autonomous Administrative Authority itself; The Constitutional Court declares the unconstitutionality of said legal precept for violating the normative hierarchy and the principle of competence, reflected both in the regulations of the European Directives, and in the basic legislation of the state that transposes them.

The criterion in relation to undeveloped land of this type and category cannot participate without more than the same criteria of special authorization, frequent in regional legislation, of urban uses of such land, being much more restrictive.

Recordemos, dice el TC en la sentencia analizada, que el Suelo no urbanizable protegido puede serlo por tres razones principales:

– De protección “ambiental, natural, paisajística, cultural o de entorno”;

– De protección “estructural” y;

– De protección “de estructuras y equipamientos”.

La eventual homologación normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que afecten a unos suelos y valores, u otros, no puede ser exactamente igual en cada caso, según el alcance, naturaleza y normativa de la que arranca dicha protección, siendo más severa para los casos en que dichos suelos se encuentren en las delimitaciones de los espacios que conforman las Zonas de Especial Conservación de la Red Natura 2000.

El objeto sobre el que versó el proceso judicial, del que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad, no es otro que el acto administrativo de homologación – autorización, de las actuaciones urbanísticas realizadas en unos terrenos controvertidos, encuadrados en la Red Natura 2000, y que se buscaba poder urbanizar.

El órgano judicial que entabló la cuestión, lo hizo para saber si la homologación del proyecto urbanístico anhelado por Administración y promotores, declarado de interés regional de referencia para facilitarlo, fundamentado en los preceptos legales cuestionados, es conforme a la Constitución, para poder tomar, después, una decisión sobre la ejecución de la sentencia firme pronunciada en un momento anterior, sobre anulación del proyecto urbanístico. Habiéndose instado por la Administración Autonómica y los promotores urbanísticos, la inejecución de la sentencia Contenciosa que había anulado el proyecto, por la nueva imposición legal de la reforma posterior a esa sentencia, y precisamente a causa de la homologación introducida por esta reforma legal posterior; lo que solicita el órgano judicial de ese Tribunal, es que determine si los preceptos de la Ley cuestionados, sobre la que aquella homologación se apoya, son conformes o no a la Constitución, para pronunciarse después sobre la ejecución de su sentencia.

Se recuerda por el TC, que las normas legales pueden incurrir en vicio de inconstitucionalidad mediata o indirecta, es decir, derivado, no de las prescripciones establecidas en la propia Constitución, sino de los preceptos aprobados por el Estado en su aplicación, y cuando confluyan competencias no solo propiamente urbanísticas (que primordialmente son autonómicas, artículo 148. 1. 3ª CE), sino también ambientales, que son competencia de carácter estatal básico (artículo 149. 1. 23 CE), y que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar siempre hacia mayor nivel de protección y no menos.

Y en relación con las situaciones básicas del suelo, está en la situación de suelo rural o no urbanizable, lo que se define como:

El suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

Pero ello no impide, no de forma absoluta, una utilización del suelo rural o no urbanizable, de forma, eso sí, que se garantice la preservación de los valores de referencia por los que se considere no urbanizable, ante la alteración del estado natural u original de los terrenos, y que la legislación expresamente autorice. Se distingue entre suelo no urbanizable “genérico” o de “especial protección”, como hace incluso el Código Penal en su artículo 319.

Y la regla general para los de especial protección, es que solo podrá alterarse la delimitación, cuando sean espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea, y la aceptación por esta de tal descatalogación. Así se deduce claramente de las normas legales estatales (Ley 42/2007, principalmente), que traspone las Directivas Europeas de Hábitats y de Aves.

Además, no eximirá ello del cumplimiento de las normas adicionales de protección que establezca la legislación sectorial aplicable, según los casos.

Pues bien, retomo, para que incurra una norma legal autonómica en inconstitucionalidad mediata o indirecta, la norma estatal vulnerada por la ley autonómica debe de ser, en el doble sentido material y formal, una norma verdaderamente básica, y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, y, segundo, que la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.

Las “Situaciones básicas del suelo”, y la “utilización del suelo rural”, son básicos, en cuanto resulten ser normas mínimas de protección ambiental (artículos 45 y 149.1.23 CE), así como desde otra perspectiva ya no ambiental, como las condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo (art. 149.1.1. CE), específicamente sobre el rural (STC 141/2014 y STC 57/2015).

Así la exclusión del proceso urbanizador, decisión del legislador estatal ambiental, que responda a la atribución a dichos terrenos de unos valores medioambientales que justifican un régimen de especial protección, a la vez responde al mandato constitucional (art. 45.2 CE), y por ello entra de lleno en las competencias básicas del Estado.

El legislador estatal, al amparo del art. 149.1.23 CE, puede graduar ese nivel de protección permitiendo, ciertas transformaciones urbanísticas y pudiendo no exigir una determinada y concreta clasificación, que corresponderá realizar al planificador territorial o urbanístico autonómico, pero imponiéndose en todo caso la prevalencia de la planificación ambiental, al hilo de la del Estado, también básica, de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

Desde la perspectiva de los usos posibles en los terrenos especialmente protegidos, esta protección alcanzará aún mayor intensidad, si cabe, en el caso de los espacios naturales especialmente protegidos incluidos en la Red Natura 2000; la alteración de los citados espacios naturales solo podrá producirse con los siguientes requisitos: i) que se produzcan cambios que traigan causa de la evolución natural del espacio y sean de la suficiente entidad como para justificar la alteración; ii) que se demuestre científicamente que dichos cambios responden a la evolución natural del espacio; y iii) que la alteración se someta a información pública que, en el caso de la Red Natura 2000, se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por esta.

Son reglas de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional. Tratándose de una norma mínima de protección medioambiental que las comunidades autónomas no pueden rebajar.

Recordemos que la red ecológica europea Natura 2000 es un sistema coherente de protección medioambiental compuesto por los lugares de importancia comunitaria (LICs), hasta su transformación en zonas especiales de conservación (ZECs), y las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS), creación del Derecho de la Unión Europea. Esta red ecológica europea de zonas especiales de conservación con la denominación de Red Natura 2000, se introdujo por Directiva 92/43/CEE, de conservación de los hábitats naturales, y la de conservación de las aves silvestres, Directiva 2009/147/CE; ambas Directivas están hoy incorporadas, como antes he dicho, al Derecho español por la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad.

Evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, es la regla general por tanto que preside el ordenamiento jurídico, y así, la Ley 42/2007, exige:

“Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma [como sería el complejo turístico que originó la controversia del proceso y la cuestión de inconstitucionalidad de la ley autonómica que intentó facilitarlo], pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho espacio”; evaluación que tiene por objeto velar por que la actuación solamente pueda ser autorizada “tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del espacio en cuestión” (art. 46.4). Solamente la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden (cuya forma y naturaleza determina la propia ley), podría llegar a permitir el desarrollo de ciertas actuaciones que no cuenten con una evaluación positiva (arts 46.5 y 6).

El carácter imperativo de esta norma es indudable.

Los suelos delimitados en la Red Natura 2000 deben ser encuadrados, por ello, en la categoría de mayor nivel de protección, y, por tanto:

i) Se debe preservar el suelo ambientalmente protegido de su transformación mediante la urbanización,

ii) se definen unas inclusiones en concepto de mínimos,

iii) la utilización de los terrenos con valores ambientales protegidos por la Ley queda supeditada imperativamente a preservar esos valores;

y iv) solo son admisibles las alteraciones del estado natural de los terrenos protegidos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable. Sin que la legislación de desarrollo autonómica, ya sea en materia de protección de la naturaleza o dictada con fundamento en otro título competencial (como el urbanístico), pueda autorizar alteraciones del estado natural allí donde la europea y la básica estatal no lo contemplen.

Esta sentencia del Tribunal Constitucional, en definitiva, entiendo que consagra un principio que jurisprudencialmente se estaba ya consolidando en materia de protección ambiental, frente a las acciones humanas: El principio de “no regresión ambiental”.