“Es importante disponer de leyes. Pero de nada sirven si no se aplican”.
La legislación y la acción administrativa, han dejado bastante que desear en cuanto a eficacia en la gestión correcta de varias materias, relativas a intereses generales, esos que se supone tutela conforme al artículo 103 de la Constitución Española, la Administración Pública; entre estas materias se encuentra la de la protección ambiental, a pesar del rango constitucional (artículo 45 CE) de este valor o bien colectivo, y como hemos ido viendo en artículos anteriores, tiene un claro ejemplo, en la ineficaz protección de la avifauna catalogada, ante la constatada mortandad por interacción con líneas eléctricas, desfasadas y no corregidas en la mayor parte de ocasiones, cuando existen desde hace años instrumentos normativos para esta exigencia de corrección por los operadores industriales.
Esta actitud, durante años, de las Administraciones Públicas españolas para con la protección ambiental, es tildada con términos tales como los que van desde ineficaz, escasa, nula en su voluntad de cooperación, cuando no de dejación del cumplimiento de sus obligaciones; términos que han han sido recogidos, con expresiones del tipo señalado, desde en Circulares de la Fiscalía General del Estado como la 1/1990, en diferentes Memorias de la Fiscalía, hasta sentencias del Tribunal Supremo, como la de 30 de noviembre de 1990, sobre emisiones de la Central Térmica de Cercs. Ejemplos hay varios; desde la contaminación de la Bahía de Portman en Murcia, o del Mar Menor como asunto más recientemente conocido, a la lluvia ácida de la Comarca de “Els Ports” en Castellón, proveniente de las emisiones de la Central Térmica de Endesa.
Y ya no digamos en el terreno de la Ordenación del Territorio y el Urbanismo en numerosas exposiciones de motivos de disposiciones, y en resoluciones judiciales.
Pues bien, las funciones de las Administraciones Públicas en la tutela de los intereses generales, y en especial del medio ambiente, pueden sistematizarse en:
1 – Función normativa, Reglamentos y Órdenes Ministeriales, que como en el caso del sector de Industria, como son los Reales Decretos 223/2008 y 337/2014, así como sus Instrucciones Técnicas Complementarias, que presentan como vimos en artículo anterior sobre ello, importantes carencias protectoras, a las que la jerarquía normativa les obliga.
2 – Función de control; en la gestión de los intereses colectivos, y bajo los principios proclamados en el artículo 103 de la Constitución, la Administración ejerce al inicio de una actividad industrial, igual que en la urbanística, agrícola, etc., un control previo plasmado en fórmulas usuales de licencias, autorizaciones, declaraciones de impacto ambiental, o concesiones, según la materia como aguas, minas, etc. Y una;
3 – Función de vigilancia; a fin de contrastar la actividad con la autorización, la aparición de otros riesgos, etc., se prevén inspecciones periódicas obligatorias.
Pues bien, la tradicional lentitud del proceso administrativo, la excesiva burocratización que impregna la tramitación de los expedientes encaminados a poner fin a las situaciones indeseables para el medio ambiente, como sería el caso de la excesiva mortandad de aves en tendidos eléctricos, y/o a aplicar las correspondientes sanciones, las diferentes normativas de cada Comunidad Autónoma que procedimentalmente han enmarañado el Derecho Administrativo, hacen que, generalmente, su efectividad brille por su ausencia; haciendo de paso poco factible jurídicamente, la intervención del Derecho Penal, como accesorio del Administrativo, ante la falta de la certidumbre y seguridad jurídica que exige el derecho penal para su aplicación, y que así tampoco puede preconizarse fácilmente, que este tenga que ser aplicado ante la inacción administrativa; destaquemos lo relativo a expedientes sancionadores y expedientes de Responsabilidad Medio Ambiental, escasísimos en general (España tiene obligación de comunicar a la Comisión Europea los expedientes tramitados conforme la Directiva 2004/35/CE, y la ley de trasposición, 26/2007 de Responsabilidad Medio Ambiental, y si ya son muy escasos, en la mortandad de avifauna son casi el “0” absoluto).
Pero todo eso no significa que tengamos que conformarnos ante las demasiado habituales tramitaciones fallidas, cuando no interrumpidas, o simplemente inexistentes, claro está, que, desgraciadamente, ocurren de tanto en tanto, cuando esa Administración ha tenido debida constancia de una situación (por ejemplo, porque un agente responsable y concienciado ha interpuesto oportuna denuncia en forma ante la misma) y, sin embargo, ninguna medida se adopta al respecto.
Al contrario, porque no sólo es que la Administración ostente la “potestad” de perseguir dichas situaciones, sino que esa Administración tiene la obligación de hacerlo, tramitando los correspondientes expedientes con arreglo al ordenamiento jurídico en su conjunto; la forma habitual de “combatir” la inacción de la Administración, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Tras, por ejemplo, una solicitud de un interesado, en su concepto amplio del artículo 4 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dice en relación con la intervención de las personas en el mismo;
Artículo 4 LPCAP. Concepto de interesado.
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
Si ante la solicitud realizada, decimos, por ejemplo de las previstas para iniciar un expediente de la Ley de Responsabilidad Medio Ambiental, a instancia de parte, que generalmente será una ONG Ambiental, que ha tenido conocimiento de hechos dañinos o que suponen un riesgo grave para el Medio Ambiente, merced al ejercicio del derecho de información de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la Administración Autonómica, como competente, debe incoar un expediente y dictar una resolución expresa – sin incoado, no la dicta, se tratará de un “acto presunto”, desestimatorio, por tanto recurrible, pero la cuestión puede ser que ni se incoe siquiera.
Artículo 41 de la Ley de Responsabilidad Medio Ambiental: Iniciación del procedimiento. 1. Los procedimientos de exigencia de la responsabilidad medioambiental regulados en esta ley se iniciarán:
a) De oficio por acuerdo motivado del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, bien a petición razonada de otros órganos o bien por medio de denuncia que dé traslado de unos hechos que, a juicio del órgano competente, sean suficientes para acordar el inicio.
b) A solicitud del operador o de cualquier otra persona interesada.
Y es que las leyes autonómicas, nos remiten a unos trámites iniciales a cumplir “ope legis”, en un procedimiento reglado; trámites similares a los recogidos en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En lo que se refiere a procedimientos sancionadores, para empezar, la Administración deberá nombrar un instructor, que será distinto del órgano sancionador, en su caso; se deberá dar traslado a las partes (denunciado o inculpado; y denunciante, si lo hay), que podrán realizar alegaciones y proponer la práctica de oportunas pruebas; y, finalizado el periodo probatorio, la Administración deberá dictar oportuna resolución, en un sentido u otro, debidamente fundamentada. Y todo ello es preceptivo.
También pueden adoptarse dentro de dichos procedimientos -lo cual tiene especial relevancia a los efectos que nos ocupan- medidas provisionales en situaciones de urgencia y/o gravedad. Debiendo fundamentarse la resolución -también en uno u otro sentido- al respecto.
Y ¿qué sucede si, a pesar de tener conocimiento de una situación, la Administración simplemente no actúa en modo alguno? Es decir, no abre oportuno expediente; o, lo abre, pero no continúa su tramitación dando vista a las partes, etc.
¿O, habiendo abierto un expediente, se dan todos los requisitos que hacen indispensable adoptar una medida provisional o definitiva, y, sin embargo, no la adopta sin más, sin pronunciarse ni fundamentar en modo alguno su inacción?.
Pues si ante una denuncia, atestado o acta, sin embargo, no se adoptan las medidas pertinentes para que se incoe expediente sancionador, en su caso, o para la continuación de éste -es decir, si se deja “morir” el asunto-, la Administración, y concretamente las personas encuadradas en la misma, serán responsables de dichas actuaciones u omisiones, ya que estarían incumpliendo la Ley. Ni más, ni menos evidentemente. Ahí comienza la labor jurisdiccional de control de la actuación de las Administraciones, conforme al artículo 106 de la Constitución Española, que le corresponde al Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa; aquí se despliega en cuanto a la legitimación lo relativo a “La Acción Pública en defensa del Medio Ambiente”, que referí en artículo anterior.
Por ello, entiendo que lo primero que deberíamos hacer ante una inactividad, es tratar de impulsar la tramitación del expediente, denunciando la mora, y dejando constancia fehaciente de nuestra solicitud y de las consecuencias que podrían derivarse (o que ya se están produciendo) a causa de dicho incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración.
Pero también, y, en segundo lugar, -sobre todo en caso de persistencia- deberemos analizar si la conducta del correspondiente funcionario o autoridad que ha dejado de actuar según establece la ley, lo ha hecho justificadamente, o, por el contrario, ha actuado de forma injusta a sabiendas.
Porque en ese último supuesto podríamos hallarnos ante un delito de prevaricación administrativa, previsto en el artículo 404 del Código Penal (en similares términos el 408 CP), según el cual: “A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años”.
No olvidemos la preferencia de la Jurisdicción Penal frente a las demás, artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El delito de prevaricación administrativa supone:
- Que una Autoridad o funcionario público dicte en un asunto administrativo una resolución, de contenido decisorio, que afecte a los derechos de los administrados, o de la colectividad en general, bien sea expresa o tácita, escrita u oral.
- Que la resolución sea “injusta” o “arbitraria”, no adecuada a la legalidad, y tanto se trate de actividad reglada como discrecional, con desviación de poder; ahora no basta cualquier ilegalidad, sino que tiene que ser una contradicción con el ordenamiento tan patente y grosera, esperpéntica se ha dicho en ocasiones, que podría ser apreciada por cualquiera, no bastando ilegalidades provenientes de interpretaciones erróneas, equivocadas o discutibles, como tantas veces ocurre en Derecho (STS 23/4/1997, entre otras muchas). No debe confundirse pues las ilegalidades administrativas, que aún graves, podrán provocar la nulidad de pleno derecho ante la Jurisdicción Contenciosa, a las que puedan constituir infracción penal.
- La injusticia puede provenir de una absoluta falta de competencia, de la inobservancia de las más elementales normas de procedimiento, y/o del propio contenido sustancial de la resolución, de modo que este sea o implique un “torcimiento del Derecho”, es decir que la resolución no solo sea incorrecta jurídicamente, sino que sea insostenible mediante ningún método aceptable de interpretación de la ley; es una clara tergiversación del derecho aplicable.
Es decir, podemos resumir que los requisitos generales del delito de PREVARICACIÓN ADMINISTRATIVA, son:
- a) Que el agente del delito sea autoridad o funcionario público, definición a efectos penales propia, conforme al artículo del Código Penal, no siempre coincidente con el Derecho Administrativo (artículo 24 CP).
- b) Que este dicte una resolución arbitraria en asunto administrativo, es decir, no sólo no adecuada a Derecho, sino en modo alguno defendible con argumentos jurídicos.
- Y c) Que lo haga a sabiendas de su injusticia.
Cuestión distinta, caso de existir una resolución administrativa de este tipo, es decir que sea incluso objeto de condena a la Autoridad o Funcionario emitente, por delito de prevaricación, es si el destinatario particular, persona física o jurídica, que ostenta la luego declarada ilícita autorización, por ejemplo, incurre también en el delito de prevaricación, o en alguno sustancial de tipo ambiental. Por supuesto que la Jurisprudencia entiende que puede inducirlo, máxime sí se ha obtenido mediante coacción, cohecho o similar, aunque el delito de prevaricación es “especial” en el sentido de que el sujeto activo solo puede ser funcionario público o ejercer tales potestades; pero lógicamente el particular podrá responder a título de inductor en su caso, de los delitos conexos tales como el cohecho, y también en su caso de los posibles delitos en los que consista la acción que buscaba amparar con esa resolución injusta administrativa, como un hecho contaminante; fuera de allí, y aunque la jurisprudencia entiende que la existencia de la autorización, nula y prevaricadora, no excluye la tipicidad del hecho, entraríamos lógicamente en el terreno del error de tipo, que excluiría la culpabilidad en la conducta (artículos 5 y 14 del Código Penal), para el particular.
Pues bien, ya que de “inactividades” hablamos, la Jurisprudencia, y ya desde el Acuerdo de la Sala General del Tribunal Supremo, mediante reunión celebrada en fecha 30 de junio de 1997, acordó la posibilidad de existencia del delito de prevaricación en su modalidad de comisión por omisión, artículo 11 del código penal.
Lógicamente para esta modalidad de prevaricación, no podrá hablarse de la falta absoluta de competencia o inobservancia de elementales trámites de procedimiento; sería un contrasentido esperar se dicte, y como se tramite, una resolución de quien no debe hacerlo, eso solo es factible para “prevaricaciones activas”.
Y en esa línea, el mismo Tribunal Supremo, tanto alguna sentencia anterior, como posteriores (SSTS 29-10-1994, 2-7-1997, 18-3-2000 y 16-4-2002), ha puesto el acento en que cabe incurrir en responsabilidad en comisión por omisión “cuando es imperativo realizar una determinada actuación administrativa, y su omisión tiene efectos equivalentes a una denegación”.
“tanto se realiza la conducta típica (“…la autoridad…que…dictase resolución arbitraria…”) de manera positiva, es decir, dictando la resolución, como no respondiendo a peticiones que legítimamente se le planteen y respecto de la que debe existir una resolución, pues ésta también se produce por la negativa a responder (en este sentido SSTS 426/2000, de 18 de marzo; y 647/2002, de 16 de abril, entre otras).”
“La posibilidad de prevaricación omisiva concurre en aquellos casos en los que la autoridad o funcionario se vea impelida al dictado de una resolución, bien porque exista una petición de un ciudadano y el silencio de la autoridad o funcionario equivalga legalmente a una denegación de la petición, o bien porque exista una norma que de forma imperativa imponga la adopción de una resolución”.
Pero debemos añadir que, para la específica materia ambiental, existiría un delito tipificado expresamente con un carácter “omisivo”, aunque no siempre bien extrapolable a las distintas situaciones concurrentes, y que de concurrir sus requisitos es de aplicación especial o preferente (artículo 8 CP), que es el artículo 329 del código penal, en el Título y Capítulo de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, y que por tanto es predicable respecto de las actividades intervenidas administrativamente, reflejadas en el supuesto de hecho del artículo 326 bis del CP, por ejemplo:
Artículo 329 del Código Penal: 1. La autoridad o funcionario público que, a sabiendas, hubiere informado favorablemente la concesión de licencias manifiestamente ilegales que autoricen el funcionamiento de las industrias o actividades contaminantes a que se refieren los artículos anteriores, o que con motivo de sus inspecciones hubiere silenciado la infracción de leyes o disposiciones normativas de carácter general que las regulen, o que hubiere omitido la realización de inspecciones de carácter obligatorio, será castigado con la pena establecida en el artículo 404 de este Código y, además, con la de prisión de seis meses a tres años y la de multa de ocho a veinticuatro meses.
2. Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado hubiese resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia.
Este delito tiene una doble dimensión en su bien jurídico protegido; es, como delito de prevaricación, un delito contra la Administración Pública y los principios que rigen su actuación, y por otro participa del carácter de delito ambiental, donde está sistemáticamente encuadrado, por suponer un presupuesto de riesgo contra el medio ambiente, en actividades, a las que se admite su realización en tales condiciones perjudiciales, con una resolución ilícita.
Retomamos las consideraciones para este delito de “prevaricación ambiental específica”, sobre el sujeto activo y la consideración de funcionario público del artículo 24 CP; porque aquí será frecuente que las INSPECCIONES que “silencien” incumplimientos, se hagan por empresas o técnicos “externos” a la propia Administración (aunque generalmente la resolución por ejemplo de una licencia o acta de puesta en servicio, sea luego dictada, sí, por un funcionario o autoridad propiamente dicho, en base a dicho informe), y que tengan atribuidas las funciones de asesoramiento técnico e informe para la concesión de la licencia, pero no puedan ser conceptuados como que ejercen funciones públicas; pues bien, el Tribunal Supremo sí ha admitido, como sucedía con la prevaricación administrativa genérica, la autoría por inducción o por cooperación necesaria de personas que no tienen u ostentan condición de funcionario público.
Como conclusión; el Medio Ambiente puede ser dañado no solo por los particulares, sino también por la propia Administración que debe protegerlo, por vía de informar favorablemente la concesión de licencias, o por su omisión, consciente por la autoridad o funcionario competente, pese a su posición de garante, de realizar correctamente las labores de control y de inspección antes referidas; y considero que, en los casos de presunta prevaricación por omisión, en primer lugar, deberemos atender a las consecuencias de la conducta administrativa inhibitoria del funcionario o autoridad, por su papel de garantes en el procedimiento, y que generen el riego y/o resultado dañoso para el Medio Ambiente. Y, en segundo lugar, a partir de la valoración de dichas consecuencias, tendremos que analizar si el dictado de una resolución adecuada las hubiese podido impedir, toda vez que es, precisamente, en la falta de resolución dónde estaría la esencia de la conducta prevaricadora.
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