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II JORNADA DE REFLEXIÓN SOBRE “PATRIMONIO CULTURAL Y DERECHO” VISTO POR LOS PROFESIONALES Y LA SOCIEDAD CIVIL
24 de octubre 2026, Teruel
Cuestiones de interés
CONTAMINACIÓN VISUAL O PAISAJÍSTICA
La llamada “contaminación o impacto visual”, ha sido objeto de unos pocos pronunciamientos por la Sala IIIª del Tribunal Supremo, de lo Contencioso Administrativo; una ha sido la de fecha 10 de diciembre de 2020 (Recurso 1703/2020), y lo es en el marco de la cuestión de la legalidad de Ordenanzas municipales que limitan cuestiones, que podríamos considerar “paisajísticas”, aunque principalmente en un entorno urbano, y lo ha hecho partiendo de la base de que es un concepto jurídico indeterminado, pero que sí puede considerarse que es objeto de un cierto reflejo jurídico, y susceptible de desarrollo normativo municipal, en tanto no lo haya en normativa jerárquicamente superior, o no la contradijese.
De hecho, este concepto ha tenido virtualidad en la práctica, en el dictado, conforme las competencias de las administraciones locales (Artículo 25 de la Ley 2/1985 de Bases de Régimen Local), en Ordenanzas Municipales reguladoras de las condiciones urbanísticas, para a la implantación de instalaciones y equipamientos de prestación de servicios de radiocomunicación, si bien se reconoce su carácter sectorialmente transversal, y no solo referido al ámbito urbanístico.
Con anterioridad, esta cuestión ha tenido reflejo en Sentencias de la misma Sala IIIª del Tribunal Supremo, de 26 de octubre de 2005, y de 15 de noviembre de 2011, relacionadas con aspectos estéticos y de adecuación al entorno –impacto visual-, en el marco establecido en la legislación urbanística, pero que no debe realizarse, y así se expone, necesariamente solamente por los planes o instrumentos de dicha naturaleza, sino que constituye el objeto propio de ordenanzas municipales aprobadas por los entes locales en varios ámbitos sectoriales, dado el carácter transversal de la normativa ambiental y valor constitucional que protegen (artículo 45 CE).
Se rechazó por la jurisprudencia, que la no definición reglada de conceptos jurídicos como este, impida necesariamente acotar el margen de incertidumbre de dicho concepto jurídico indeterminado, en instrumentos normativos variados, con tal respeten la jerarquía en el ordenamiento jurídico (artículo 9.3 CE), dentro en este caso, además, de la autonomía local que proclama la CE en su artículo 140.
La minimización del impacto visual, se encontraba en los casos analizados en las sentencias mencionadas, en Ordenanzas municipales, reguladoras de instalaciones y funcionamiento de infraestructuras de telecomunicaciones y publicitarias, y en las que se confirmaban dichos preceptos, corroborándose la legalidad de los mismos, en el ámbito de la protección de la contaminación ambiental – visual, mediante estas Ordenanzas recurridas, y que, en definitiva, vedaban la instalación en determinados suelos, bien de dominio público, bien de dominio privado, ciertas infraestructuras, al denegarse las licencias conforme a las mismas. La no acreditación de que la prohibición de instalación de antenas, sobre el terreno de determinados suelos, produzca una restricción a la prestación del servicio, permitió reputar ajustado a derecho los preceptos de las Ordenanzas que los limitaban.
La sentencia, también de la Sala IIIª del TS, de 2 de octubre de 2015, también venía referida al recurso de una empresa del sector de telecomunicaciones, contra una Ordenanza Municipal reguladora de las condiciones urbanísticas de las infraestructuras de telefonía móvil, pero entendiendo que no se adentraba en cuestiones urbanísticas, ya que no clasificaba el suelo, ni se regulaba su contenido urbanístico, sino que se limitaba a establecer los requisitos para la instalación de las antenas en unos suelos ya previamente clasificados. Las referencias al paisaje y al impacto visual, no convierten, se afirma, la ordenanza en urbanística por ello.
Finalmente recuerda el carácter transversal de la variable medio ambiental, que atraviesa incontables ámbitos sectoriales.
Por ello el Tribunal Supremo, puede decirse, ha acuñado el concepto de “contaminación visual”, y cita como ejemplos de nuestro ordenamiento jurídico, las distintas normativas, como las Autonómicas que suelen recoger en sus leyes de prevención o protección ambiental, en cualquiera de sus denominaciones (en el caso de Aragón es la Ley 11/2014 de prevención y protección ambiental), así como en normas de carácter ordenador del territorio, como el Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, que aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, y que dedica un título a la protección del paisaje, partiendo de grandilocuentes definiciones, como en su artículo 68 – “Los paisajes de Aragón quedan reconocidos jurídicamente como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural, y como fundamento de su identidad”.
Las normativas sobre autorización ambiental integrada, o de evaluación ambiental, definen el contenido del concepto “contaminación visual”, como también de “impacto visual”. La normativa estatal en dicho ámbito se ciñe, o hay que extrapolarlo, del puro concepto “contaminación”.
El TS considera, continuando con el reflejo que predica en el ordenamiento jurídico español, de este bien jurídico a proteger, que también, por ejemplo, se puede encontrar implícitamente recogido en las previsiones de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico español, que prohíbe la publicidad comercial en zonas arqueológicas, por la lógica cuestión de una protección, que podemos llamar “espiritual” o “contemplativa”, es decir del valor de goce cultural (artículo 44 CE) al que la protección de estas zonas, y su valor de contextualización histórica, deben aspirar a inspirar en el público.
Así mismo tanto la ley estatal 42/2007 de Protección de la Naturaleza y Biodiversidad, como las leyes y decretos autonómicos, sobre Conservación de los Espacios Naturales de la flora y fauna silvestre, como pasa en el caso de Aragón, con reciente publicación de Decreto 13/2021, de 25 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se declaran las Zonas de Especial Conservación en Aragón, y se aprueban los planes básicos de gestión y conservación de las Zonas de Especial Conservación y de las Zonas de Especial Protección para las Aves de la Red Natura 2000 en Aragón; estas normas suelen reputar infracción sancionable, la instalación, por ejemplo, de carteles de publicidad y almacenamiento de chatarra, en los espacios naturales protegidos y en su entorno, siempre que se rompa la armonía del paisaje y se altere la perspectiva del campo visual.
En definitiva, la jurisprudencia ha consagrado el concepto de Contaminación visual o perceptiva, reconociéndose que, igual que está sucediendo con la protección del bienestar animal, la sensibilización de los poderes públicos, tiene que ir a la par de la sensibilidad social de la ciudadanía hacia la naturaleza, fundamento interpretativo de qué es un concepto jurídico indeterminado y de la interpretación en cada momento histórico de las normas (artículos 10.2 CE y 3.1 del Código Civil); esta sensibilidad ha progresado rápidamente en los últimos años, todo ello partiendo también de que nuestra Constitución en su art. 45 establece que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
Pero, además, y formando parte de nuestro ordenamiento jurídico merced a lo dispuesto en el artículo 96 CE, es de destacar el Convenio Europeo del Paisaje, firmado en Florencia el 20 de octubre de 2000, que contiene el compromiso de las Partes signatarias, entre ellas España, de:
“Integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje”.
A los efectos del citado Convenio, “paisaje” es el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, y su ámbito de aplicación, con áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas. Deben interpretarse todos los demás instrumentos normativos, en función de la aplicación efectiva de este principio.
Por ello, se dice por el TS, que, aunque es evidente que no todos los ciudadanos coinciden en el mismo concepto de estética, cabe entender por contaminación visual la presencia de acciones, obras o instalaciones que inciden en el paisaje natural y cultural. En consecuencia, como era el caso concreto del análisis de las Ordenanzas recurridas, los carteles y anuncios instalados, encajan en tal concepto, pudiendo fijarse limitaciones por Ordenanzas sectoriales, como de Publicidad Exterior.
También se ha referido como vemos el TS, al ámbito de las Telecomunicaciones, señalando que los poderes públicos tienen ciertas obligaciones, partiendo de la regulación en la Leyes 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones y 9/2014 General de Telecomunicaciones, donde también se han admitido las limitaciones impuestas por los municipios, en aras a la no producción de un impacto o contaminación visual, que se considera desproporcionada a los otros fines también legítimos de servicio ciudadano, pero cuya moderación y regulación restrictiva, tampoco resulta ajena a este ámbito “contemplativo”, sin que ello no contravenga necesariamente, ni el art. 9 CE (jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), ni el 31 CE, relativo al sistema tributario cuando de tasas se refiere , ni el art. 33 CE, sobre limitaciones a la explotación de propiedad privada, ni el art. 38 CE , libertad de empresa.
Así una Ordenanza de publicidad exterior, o de instalación de infraestructuras de telecomunicaciones, de un Ayuntamiento, en aras a proteger el paisaje urbano, y la imagen de la ciudad o pueblo, pretendiendo una corrección de la contaminación lumínica y visual, no es sino una expresión del valor constitucional del Medio ambiente, en sentido amplio, y de la protección del patrimonio cultural e histórico, así pensemos especialmente en poblaciones declaradas Conjuntos Históricos o figuras similares, o que alberguen Monumentos y Espacios Naturales, muy en especial si son de la Red Natura 2000.
Pues bien, además de estos sectores de telecomunicaciones y publicitarios, referidos por el TS, podríamos señalar el problema más recientemente planteado, de la ubicación de las instalaciones de grandes aerogeneradores: estos tienen un gran impacto en el territorio, y además pueden afectar negativamente a la única fuente de trabajo e ingresos que en muchas ocasiones tienen algunos territorios, como es el turismo, y además ello encima, sin generar empleo (es escaso el número de trabajadores necesario para mantener las instalaciones una vez montadas).
Por supuesto además de estas grandes infraestructuras de producción de energía eléctrica, a partir de fuente eólica y solar, mediante grandes parques eólicos y de placas fotovoltaicas, algo que impacta también en el medio natural y el paisaje, es la consiguiente red de caminos de acceso y de los tendidos aéreos para transporte de la energía producida, que conllevan; por ello, además de la modificación del “skyline” u horizonte natural con los molinos de viento, el impacto de caminos de acceso y de redes de alta tensión es considerable, y no debe de ser admisible en determinados territorios.
Respecto a los caminos de acceso, como caminos forestales que son, añadir que, al no ser solo utilizados, potencialmente, por los responsables del mantenimiento del medio natural, sino por la gente en general, se corre el riesgo de que se deteriore el entorno, sobre todo en época de riesgo de incendios forestales.
Sin embargo, hay que señalar, que la construcción de caminos y vías de acceso apenas requiere tramitación ambiental o relacionada con la ordenación del territorio, salvo los caminos cuando son de acceso a explotaciones mineras, en su normativa sectorial.
Respecto a las líneas de transporte de energía eléctrica, estas solo suelen someterse a evaluación ambiental, solo aquellas a que sean de alta tensión y una longitud superior a 3 km (a partir de 15 km y 220 kV requieren evaluación ambiental completa), a pesar de que este tipo de líneas impactan muy negativamente en el territorio y en el paisaje, y con el riesgo de tentación de fragmentar la presentación de los proyectos por sus promotores, para esquivarlo (Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental).
En el caso de varias normativas autonómicas, por ejemplo la de Aragón Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, sí se indica que “En relación a la protección del paisaje, los proyectos de líneas eléctricas que afecten a Espacios Naturales Protegidos ya declarados, zonas incluidas en la Red Natura 2000, o espacios dotados de instrumentos de planificación de recursos naturales, deberán contar obligatoriamente con medidas de corrección para minimizar el impacto paisajístico provocado por estas infraestructuras. Las medidas deberán diseñarse de manera específica, y figurar en el proyecto de ejecución remitido para la tramitación de la autorización administrativa. Entre otras, podrán contemplarse las siguientes soluciones, y en cualquier caso aquellas que resulten de mayor eficacia para cada situación:
La construcción de líneas eléctricas a corta distancia y en paralelo respecto a vías de comunicación ya existentes (carreteras, vías férreas, caminos) respetando en cualquier caso las distancias de seguridad.
El trazado de líneas de nueva instalación próximo a las ya existentes, configurando pasillos o corredores.
En zonas de relieve accidentado, el trazado de las líneas evitando cumbres o lomas, adaptándose en lo posible al relieve y evitando la afección a lugares prominentes o singulares.
Minimización de los desmontes y de la roturación de cubierta vegetal en los puntos de fijación de los apoyos y en los accesos a los mismos y para el tendido del cableado. En zonas con relieve abrupto se utilizarán apoyos con patas de longitud variable y se optimizará el uso de accesos preexistentes y de terrenos de labor para alcanzar los puntos de anclaje de los apoyos.
Las líneas de evacuación de energía desde las instalaciones productoras serán motivo de especial planificación. Como opción general se estudiará la posibilidad de aprovechar, en los casos en que por proximidad y técnicamente sea viable, una sola línea común con el objeto de reducir la longitud de este tipo de instalaciones y minimizar la afección final”.
Entre sus estrategias figura por tanto la “tutela ambiental, por medio de la protección activa del medio natural y del patrimonio cultural, con particular atención a la gestión de los recursos hídricos y del paisaje, y la evolución de los riegos naturales e inducidos” y como instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje incluye los Mapas de Paisaje, un instrumento que “deberá ser tenido en cuenta en la elaboración de las políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma”.
Tanto la Ley de Patrimonio Histórico Español, como las leyes culturales, de protección cultural o arqueológicas, sea cual sea su denominación, de las Comunidades Autónomas, establecen normas y autorizaciones específicas, en materia de intervenciones y actividades que afectan al Patrimonio Cultural (conjuntos, monumentos, edificios, yacimientos, etc.); la Ley del Estado 16/1985, sí recoge la protección que podemos considerar “paisajística” o visual, de yacimientos, pero en general no es un aspecto expresamente recogido en las normas autonómicas, como sí lo es en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, la valoración en los estudios y la declaración, también de afecciones a aspectos relacionados con el entorno cultural.
Pues bien, al hilo de esta cuestión es digno de mencionar una curiosa sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso, de fecha 17 de diciembre de 2020, Nº Recurso 334/2020, con motivo de un Recurso contencioso-administrativo, interpuesto por una compañía mercantil electro – EÓLICA, contra el Acuerdo adoptado por una Comisión Territorial de Patrimonio Cultural, del ámbito autonómico, denegatorio de la solicitud de autorización para ampliación de un parque eólico; y aunque se declara judicialmente en el caso concreto, pertinente la autorización solicitada, para dicha ampliación del Parque Eólico, solicitada por la entidad recurrente, con presentación de prueba pericial al respecto de que no existe afectación, con la ampliación del parque eólico interesado, a los bienes de interés cultural a que pudieran visualmente afectar, y valorando la prueba a tal respecto practicada, como se dice, consistente en informes de dos peritos, uno Arqueólogo y Licenciado en Ciencias Ambientales, lo interesante se encuentra en que sí se da lugar a valorar esa protección, interpretando combinadamente el artículo 46 de la Constitución, la Ley 16/1985 y la normativa autonómica de referencia.
Y es que, en cualquier caso, el interés de la sentencia, y partiendo de la falta de una expresa normativa de carácter propiamente cultural, en relación con el Paisaje, entendido como protección, no del aspecto natural del entorno (Convenio de Florencia), sino como protección de bienes o elementos de carácter “humanizado”, Patrimonial o Cultural, y no en su objeto material, si no en su entorno visual; en el caso concreto un área donde se encuentran varios monumentos románicos, que disponen de declaración de Bienes de Interés Cultural, tanto con carácter singular, como en Conjunto Monumental, incluso con propuesta como Patrimonio de la Humanidad de una zona geográfica perimetrada.
La colocación proyectada de aerogeneradores en distancias periféricas inmediatas, se entendió por la Administración, y por ello denegó la autorización, que suponía un detrimento de los valores Histórico – Culturales de alguno de los monumentos más emblemáticos del románico (palentino), así como del paisaje donde se enclavan, merecedor de la propuesta de declaración como patrimonio de la humanidad de la UNESCO, del espacio cultural románico; y es que la altura, verticalidad, dinamismo y protagonismo visual relevante, de los aerogeneradores, harían peligrar la referencia paisajística del conjunto monumental de referencia.
Frente a esta alegación, la sentencia comentada, aunque reconoce una cierta laguna normativa en lo que podría definirse como “protección del paisaje cultural”, sí que reconoce el valor legal que se confiere a los Bienes de Interés Cultural (BICs), analizados, desde el protagonismo visual relevante, con referencia a puntos de observación principales de tales BICs, con un análisis objetivo de la situación preexistente en el entorno de los mismos.
Se repara en la sentencia, que, en el caso concreto, la empresa eólica recurrente, presenta prueba pericial sobre el Espacio Cultural Románico, con una descripción de la ubicación de los monumentos, detallada y prolija, con exposición del modo particular en que a cada uno de ello le afecta visualmente la instalación de los aerogeneradores proyectados, dentro de la cuenca visual del parque, mediante análisis de cada ficha monumental, que así cobran relevancia.
Así los informes periciales de un Licenciado en Filosofía y Letras, Especialista en Arqueología y Patrimonio Cultural, hace consideraciones sobre la afección directa a los Bienes de Interés Cultural, o la afección indirecta, por percepción visual. Con un “estudio de visibilidades”, y evaluación de la afección visual del proyecto de ampliación del parque eólico sobre los bienes de interés cultural del entorno.
La propuesta de Patrimonio de la Humanidad, abarca un radio de 25 km donde se ubican unas iglesias, y se llega a la conclusión por el perito, y se asume en sentencia, que la afección visual de la nueva instalación es indirecta. En ningún momento se alteran los valores artísticos de ninguno de los elementos que en origen les hicieron merecedores de la declaración de BIC.
El paisaje, recuerda el perito, en el que se enclavan los BIC, es fruto de un dilatado proceso histórico, con elementos modernos necesarios para su habitabilidad del territorio rural donde iglesias u ermitas, incluso mantienen su función original; el perito concluye con la falta de significación paisajística al entorno cultural.
Por su parte el otro perito, el Licenciado en Ciencias Ambientales, realiza un estudio de “intervisibilidad” entre aerogeneradores – monumentos, considerando distancias de los aerogeneradores proyectados a los BIC, desde los que es sea visible una suerte de intrusión paisajística, que se ubique en el fondo escénico del entorno.
En definitiva, se plantea la afección del proyecto del parque eólico sobre el paisaje, en orden a los Bienes de Interés Cultural, y su afección paisajística.
Recuerda el Tribunal que, desde la perspectiva de la evaluación ambiental, ha de decirse que lo que ahora se analiza es una autorización específica de la Ley de Patrimonio Cultural, sobre actuaciones que puedan afectar, directa o indirectamente, a bienes declarados de interés cultural o inventariados, y que será preceptiva la autorización de la Conserjería competente en materia de cultura, cuya denegación es el objeto del recurso, y por tanto es una autorización autónoma, sin perjuicio de que en la declaración de impacto ambiental, que debe existir, deban también de sopesarse los elementos de carácter patrimonial.
Lo importante de la sentencia, aunque en este punto de la autorización cultural se dé razón a la empresa eólica recurrente, que es la que presenta la doble pericial, es que es una cuestión digna de ser tenida en cuenta, y que en este caso concreto no ha dado lugar (sin perjuicio de ulterior procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental) a denegar por estrictos criterios de protección del patrimonio histórico, la autorización del proyecto, pero que sí le da valor a la protección del paisaje cultural, por cuanto el resultado de la prueba pericial, caso de realizarse naturalmente a instancia quizás de la Administración, quizás de partes adheridas (como ONGs de carácter cultural), podría haber dado lugar, con independencia del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, a ponderar medidas correctoras, e incluso de rechazar la ubicación, en defensa del “paisaje cultural”.
Sobre la labor de ONGs, en este caso en el ámbito de defensa del Patrimonio Cultural, me remito a InterJuez:
✍️ Inacción y acción ineficaz de la Administración
✍️ La acción pública en defensa del medio ambiente
✍️ La acción pública y popular en defensa del medio ambiente II
InterJuez.es 