Día: 29 de julio de 2026

Incendios forestales y pacto de estado frente al cambio climático. ¿Sí …y entre tanto?

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En España somos, en general, muy dados a buscar culpables más que soluciones, ante los problemas colectivos: Estos días quién no asiste a conversaciones relativas a los incendios forestales en España, donde se suelen repetir, y año tras año, preguntas como “¿por qué no se limpian los montes?”, “¿Por qué no llevan a las ovejas a pastar?”, o como; “si los agricultores hacen cortafuegos con las llamas encima; ¿por qué no se hacen antes de que sea en el último momento?”,  o afirmaciones categóricas como ¡la culpa es de los negacionistas del cambio climático!, esto para unos, claro, porque para otros es de los “ecolojetas”, que no dejan “limpiar” el monte….en fin, total que llegará el otoño, como cada año, y todo esto lo transmutaremos en otras frases y quejas respecto de las lluvias destructivas, o de las “DANAS”, y en invierno, y si es que llega, a los temporales de nieve tipo “Filomenas”, o a la pertinaz sequía.

Por su puesto que todas estas afirmaciones disponen de cierta razón, y especialmente demos por bueno que hay una “emergencia climática” ante el calentamiento global; pero a fuer de ser prácticos, habrá que ir planteándose qué podemos ir haciendo para salvaguardarnos de los efectos destructivos de estos fenómenos que asociamos al cambio climático, que, como realidad mundial que es, no ya es que España, si no que la propia Unión Europea y su Pacto Verde, solo pueden aportar poco más que un grano de arena, en el actual contexto mundial, limitando la emisión de gases de efecto invernadero, que, y si no hay marcha atrás según el contexto geoestratégico mundial, busca la “neutralidad climática para 2050”, en Europa, y solo en ella, claro, porque lo que es India, China o E.E.U.U…

Pues bien, los incendios forestales, por mucho que siempre hayan existido, son sin duda más grandes y voraces que en el pasado, y hacen peligrar más directamente a poblaciones, sobre todo rurales, que quizás este año, al haber afectado a zonas más habitadas del país, han tenido más eco informativo y aparición de más políticos en televisión; y así los incendios forestales, por un lado, emiten gigantescas cantidades del gas C O2, que es lo que se pretende evitar precisamente con la descarbonización de la economía, como gas de efecto invernadero que es, y por otro lado, los incendios forestales son precisamente reflejo de ese calentamiento climático, en sus actuales dimensiones.

Ante ello, siendo evidente que habrá que articular medidas preventivas o minimizadoras del riesgo / daño, es por ello muy importante desplegar acciones en tal dirección, unas lo serán a corto plazo (unos pocos años), medio plazo (horizonte de una o dos décadas) y otras a más largo plazo frente a esta realidad; en lo que respecta a la “lucha contra la emergencia climática”, a largo plazo, es cuestión de la que, se supone, ya se han ido ocupando reuniones y acuerdos internacionales, desde hace décadas, como más recientemente el Acuerdo de Paris de 2015 o el Pacto Verde Europeo, pero, claro, entre tanto, si es que alguna vez se consigue algo con tales acuerdos, no deberemos quedarnos a “verlas venir”, porque nos viene muy grande o muy lejos estos niveles, digo yo…

Pues por aportar algo que pretenda ser útil, porque ojalá tuviese yo la solución, pobre de mí, quiero recordar cosas que o ya se hacen, o se pueden abordar a corto plazo; primero indicar, y así debe continuar, que el Ministerio Público español lleva desde hace más de 20 años (Instrucción Fiscalía General 9/2005 sobre incendios forestales, que se puede consultar en http://www.fiscal.es), realizando una campaña anual de detección de puntos de riesgo de incendio forestal. Desde 2006 todos los años, en colaboración con SEPRONA y con Agentes Ambientales Autonómicos o locales, y requiriendo a titulares, públicos o privados, la eliminación o reducción del riesgo en los puntos detectados, con las advertencias oportunas.

Por otro lado, segundo, quizás algo más a medio plazo, es de señalar la necesidad de implementar en esta materia la normativa de ordenación del territorio y urbanismo, y de paso potenciar la seguridad jurídica que supone saber quién sean los titulares de parcelas sitas en montes, que, en España, después de generaciones de sociedades de montes, montes abandonados, a veces ni siquiera se sabe quiénes sean. Y esto, sin duda, causa una gran desafección por el territorio, al no tener las administraciones públicas ni tan siquiera un interlocutor de derechos y obligaciones, que indiquen quien asume, para lo bueno y para lo malo, las responsabilidades sobre parcelas abandonadas enclavadas en montes;

Y tercero, también a medio plazo, hay que poner en la práctica real, las previsiones de la desconocida ley de desarrollo rural sostenible 45/2007. Invito a leerla, que ya indicaba desde hace casi veinte años, consideraciones para la acción pública en buena parte de las cosas que ahora se dicen.

Ahondando en los dos primeros puntos, que dejaré el tercero para otro artículo:

Sobre lo primero: Desde 2006, la Unidad Especializada de Medio Ambiente y Urbanismo de la Fiscalía General del Estado, realiza campañas anuales de detección de puntos de riesgo de incendio forestal, derivados de infraestructuras humanas y su mantenimiento, tales como:

  • Vías férreas y las chispas procedentes de las zapatas de freno de los trenes, y catenarias, por ejemplo (ya sé que en Teruel esto del tren suena a recochineo);
  • Líneas de transporte y distribución eléctricas, tanto por limpieza de franja de seguridad de los cables, que además sirva de cortafuegos, como de aislamiento de conductores para evitar la electrocución, y muchas veces caída en ignición, de aves a la vegetación seca del suelo;
  • Aerogeneradores, que, por falta de mantenimiento, engrase y retirada de residuos y piezas defectuosas, pueden arder o hacer saltar chispas;
  • Vertederos y escombreras, que pueden fermentar y combustionar y, según su ubicación, sellado, faja de seguridad y cuestiones similar, propagar llamas, y;
  • Detección, control, eliminación o transformación de áreas recreativas con barbacoas, para evitar su indebido uso por empleo de fuego a modo recreativo.
  • Control exhaustivo y con severas sanciones ante infracciones en materia de quema de rastrojos y otros residuos, en el empleo de maquinaria, cosechadoras, radiales, etc.

Todo ello, hay que reconocerlo, y a la vista de lo que sucede, es evidentemente muy necesario, pero muy insuficiente.

Importante, y desde hace 4 años se insiste por la Fiscalía, es recordar la vigilancia aprovechando las nuevas tecnologías, como los drones, para una detección temprana en zonas y momentos de riesgo, así como formación especializada a los agentes y operadores jurídicos (tal como prevé la ya aplicable Directiva 2024/1203/UE, del empleo del derecho penal en la protección del medio ambiente), campañas de sensibilización y formación en general, etc.

Además, como exige la Ley de Montes, hay que crear, aplicar y dar a conocer Planes de evacuación, reacción y colaboración de la población civil.

Por supuesto que la función más importante de la Fiscalía, es y será la persecución penal de los delitos relativos a los incendios forestales, dolosos o imprudentes, así como la aplicación de la poco conocida Ley de Responsabilidad Medioambiental 26/2007, pero, en definitiva, se intenta añadir una labor preventiva contra los incendios forestales y a favor del medio ambiente, mediante el conocimiento de la situación de factores de potencial riesgo de daños naturales, cuya falta de corrección, pudieran derivar en responsabilidades medio ambientales.

Se puede consultar:

✍️ Medio ambiente y tipos delictivos de incendios

✍️ Investigación de incendios forestales

Sobre lo segundo, el uso de la normativa urbanística: Partimos de que, generalmente se ha venido citando el carácter “transversal”, término ahora quizás demasiado manido, de las normas y valores medio ambientales, a la hora de estudiar, establecer y ejecutar otras normativas “sectoriales”, que deben tener en cuenta las exigencias protectoras del medio ambiente en sus previsiones; pero es que en lo que se refiere a la Ordenación del Territorio y el Urbanismo, ya puede decirse, más bien, que más que “transversal”, lo que tiene ya, es una verdadera vocación “enciclopédica”, que a todo sector regulatorio parece llegar, en todo puede decirse que es casi que decisivo, y prácticamente puede decirse también que todos los demás sectores le deban algo así como “pleitesía”. Recordar que es materia competencia de las Comunidades Autónomas, pero donde el estado central dispone de una función de bases y planificación general.

Y a todo esto no es ajeno el fenómeno de unos incendios forestales, si no en mayor número, al menos sí está claro que en mayor capacidad destructiva, que inciden en el medio ambiente y en la protección civil; que lo primero es la seguridad de las personas, y que deben tener respuesta, como un apartado más, en la ordenación del territorio y el urbanismo, como tal sector “enciclopédico” del ordenamiento jurídico.

Me remito a modo de ejemplo a:

✍️ Urbanismo y geotecnia

✍️ La fuerza expansiva de la normativa urbanística y sus instrumentos de planeamiento

Una de las alegaciones realizadas por asociaciones ambientales, concernientes a las tramitaciones de Instrumentos Urbanísticos, es el relativo a la existencia en la clasificación de suelos como urbano, urbanizable, o no urbanizable de protección especial o no, de riesgos derivados por varios factores, que van, entre otras, desde la protección de las costas, los espacios naturales, carreteras, dominio público hidráulico, o de montes; pero también a la inversa, se trata de proteger a la población y sus usos urbanísticos, especialmente residenciales, de los fenómenos naturales, desde la inestabilidad de los terrenos o la erosión (riesgos geotécnicos o geomorfológicos- piénsese en la tragedia del camping de Biescas), las inundaciones, terremotos y, como no, del fuego.

En este sentido, se considera que los suelos, en su regulación urbanística, ante casos así, con riesgos naturales, debían ser clasificados como suelo no urbanizable de protección especial, y dotarlos de “sistemas generales”, como pueden ser orlas, perímetros o cortafuegos de protección, donde sean necesarios ante la realidad forestal de la interfaz urbana y periurbana, en aplicación de las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas, como por ejemplo en el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón (Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón), en cuya virtud, deben ser clasificados como tal los terrenos que «no resulten susceptibles de transformación urbanística por la peligrosidad para la seguridad de las personas y los bienes motivada por la existencia de riesgos de cualquier índole».

Así en los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU) y sus modificaciones parciales, u otras normas urbanísticas, debería ser clasificado como Suelo No Urbanizable Especial, zonas de seguridad perimetral, como sistema general a efectos expropiatorios y de cesiones, de usos y licencias, o de intervención público – privada de limpieza y mantenimiento, que además podrían simultanearse con servir de colectores y desvíos de aguas pluviales, en casos de avenidas de agua. Y es que los terrenos que así se refieren, se deben considerar que no debe resultar susceptibles de transformación urbanística, por la peligrosidad para la seguridad de las personas, construcciones y bienes, motivada por la existencia de riesgos de esta índole forestal, tanto por la cercanía de masa arbolada y que desde la edificación o construcción humana pueda derivarse el fuego, como desde la masa forestal, y su riesgo de incendio, y a la inversa, de riesgo para la edificación y las personas, además de los problemas de acceso y evacuación que pueden conllevar. Todo ello al igual que sucede cuando el suelo tiene valores concurrentes, recogidos y reconocidos en un instrumento de planificación, por razones ambientales, tradicionales, territoriales o culturales.

Ello, en los PGOU, con una previa tramitación de una evaluación ambiental estratégica, al menos simplificada, exigible a las normas urbanísticas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.2, letra a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

Y así, es de recordar, el Tribunal Supremo al hilo de jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, redunda en lo que he denominado “fuerza expansiva del urbanismo”, frente a otros sectores.

✍️ Urbanismo y Evaluación Ambiental Estratégica

Igualmente, junto o independientemente a las normas urbanísticas, y conforme al artículo 48 de la Ley de Montes, debe procederse a la confección, divulgación y aplicación de planes municipales o similares de prevención y reacción ante incendios; con lo que en definitiva se intenta añadir una labor preventiva, tanto a favor del medio ambiente, como de las personas, mediante el conocimiento de la situación de factores de potencial riesgo de daños naturales, cuya falta de corrección, pudieran derivar en responsabilidades medio ambientales.

Así, por ejemplo, la Ley de Montes de Aragón, habla de las denominadas “Zonas de alto riesgo forestal”, con puesta en marcha de los llamados “Planes de Defensa”, a coordinar con planes de prevención local y planes de defensa comarcales, así como con Protección Civil, y del que se une memoria y modelo por tal Servicio, sobre cuestiones de selección de puntos de riesgo a intervenir, como toma de agua, limpieza caminos, desbroce, tratamientos silvícolas, medios técnicos y cuadrillas, etc.

Y es que, por otro lado, en la normativa nacional, el Real Decreto Ley 15/2022, de 1 de agosto, modificó el artículo 48 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, señalando:

“1. Las comunidades autónomas ante el riesgo general de incendios forestales elaborarán y aprobarán planes anuales para la prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales. Los referidos planes, que deberán ser objeto de publicidad previa su desarrollo, comprenderán la totalidad de las actuaciones a desarrollar y abarcarán la totalidad del territorio de la comunidad autónoma correspondiente.

2.- El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará, con la participación de las comunidades autónomas y previo informe del Comité de Lucha contra Incendios Forestales, la directrices y criterios comunes para la elaboración de los referidos planes, que se aprobarán mediante real decreto”.

Y señalar también que esta normativa central de montes, incluye un nuevo artículo 48 bis en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en cuyo apartado segundo se señala:

“2. Para facilitar la toma anticipada de decisiones, la Agencia Estatal de Meteorología publicará en su portal de Internet y mantendrá permanentemente actualizada la predicción relativa a los niveles de riesgo meteorológico de incendios forestales, con información georreferenciada, y colaborará con las comunidades autónomas a este fin”.

Sobre estos Planes:

A.- Directrices y criterios comunes para la elaboración de los Planes anuales para la prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales.

Hay un documento que actualmente sirve de guía (Directrices y criterios) a las comunidades autónomas para la realización de los “Planes anuales para la prevención, detección y extinción de incendios forestales” se aprobó en el seno del Comité de Lucha Contra Incendios Forestales, con sede en el MITERD. La versión del documento remitido a las comunidades autónomas es de fecha 21 de marzo de 2023.

El objetivo principal de los “Planes anuales” es ser un instrumento de gestión anual en materia de incendios forestales desde una perspectiva integral de prevención, vigilancia y extinción. Cada Comunidad Autónoma recogerá en un documento unificado las medidas y la totalidad de las actuaciones prevista durante el año en vigencia en esas tres materias (prevención, detección y extinción).

El rasgo distintivo de los Planes es su carácter anual. Los Planes serán documentos de síntesis del estado de la situación y de la programación del año de vigencia del plan. Se deberá detallar la situación de contexto del año anterior y los factores que influyen para la planificación del año de vigencia.

Los Planes anuales representan un marco propicio para programar de forma estructurada la prevención de incendios forestales, objetivo inaplazable al que se pretende dar cumplimiento a través de estos instrumentos.

En materia de vigilancia y extinción, los Planes anuales concretarán para el periodo de vigencia lo dispuesto en los planes de emergencia por incendios forestales de cada comunidad autónoma (Planes INFO, de vigencia plurianual), completándolo o ampliándolo si fuera necesario. Los Planes anuales deberán adaptar sus contenidos a los resultados de la campaña de extinción de incendios del año anterior, así como la posibilidad de incrementar medios y recursos en caso de situaciones excepcionales.

Los Planes anuales abarcarán la totalidad del territorio de la comunidad autónoma. Las Zonas de Alto Riesgo de incendios forestales (Zonas ZAR) se podrán integrar en ellos, continuando con las actividades y limitaciones ya previstas en ellas, además, se podrán establecer medidas especiales de protección que se consideren adecuadas para estas zonas.

Si bien el artículo 48 de la Ley 43/2003, de Montes, en su actual redacción, tras su modificación por el Real Decreto-Ley 15/2022, omite la referencia a las Zonas de Alto Riesgo, aquellas comunidades autónomas que las tengan declaradas en sus Planes INFO correspondientes, indicarán en los Planes anuales, los municipios que las componen y las especificidades previstas en ellas.

La estructura general de estos Planes anuales es la que sigue:

  • 1.- Objeto, ámbito de aplicación y marco normativo
  • 2.- Análisis territorial y zonificación
  • 3.- Épocas de riesgo
    • Épocas de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas y caracterizadas.
    • Condiciones generales, tanto climatológicas, como de cualquier otro tipo, que justifiquen la intensificación de los operativos de los medios de vigilancia y extinción.
  • 4.- Diseño general des dispositivo para atención global durante todo el año a la prevención, detección y extinción de incendios forestales, precisando las ´pocas de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas.
  • 5.- Medidas preventivas.
  • 6.- Presupuesto desglosado
  • 7.- Regulación de usos y prohibiciones o limitaciones
  • 8.- Planificación en el ámbito Local.

A mayor abundamiento del punto 3.- Épocas de riesgo:

Épocas de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializados y caracterizados:

  • En los planes anuales se analizarán los escenarios meteorológicos previstos en cada época del año, así como las situaciones extraordinarias que pueden esperarse basándose en las predicciones de riesgo meteorológico. Las diferentes épocas de riesgo se representarán en un cronograma mensual. Si existe variabilidad climática dentro de la comunidad autónoma respectiva, se territorializará según los diversos modelos de cronograma de riesgo.

Condiciones generales, tanto climatológicas como de cualquier otro tipo, que justifiquen la intensificación de los operativos y de los medios de vigilancia y extinción:

  • Se especificarán los criterios en los que se considerará una ampliación extraordinaria del dispositivo. Según la variación de las condiciones generales, se graduarán los criterios y las fases de ampliación del dispositivo, determinando en el capítulo correspondiente los medios extraordinarios previstos en cada una de ellas.

En relación al punto 7.- Regulación de usos y prohibiciones o limitaciones:

Regulación de los usos que puedan dar lugar a riesgo de incendios forestales, en relación con los distintos niveles de riesgo:

  • Los Planes anuales regularán los usos y actividades teniendo en consideración el tipo de terreno, la zonificación y la época de riesgo.
  • Normas de seguridad aplicables a edificaciones, obras, instalaciones eléctricas e infraestructuras de transporte en terrenos forestales y sus inmediaciones, que puedan implicar peligro de incendios o ser afectadas por estos.
  • Limitaciones al tránsito por los montes, llegando a suprimirlo cuando el peligro de incendios lo haga necesario.
  • Acciones o autorizaciones susceptibles de autorización.
  • Prohibiciones y limitaciones que se deban aplicar cuando en un determinado ámbito territorial sea predecible un riesgo de incendio de nivel muy alto o extremo. En este apartado se incluirán además las prohibiciones y limitaciones incluidas en el art. 48.6 de la ley 43/2003, de montes que se consideren necesarias.

Prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos a motor por pistas forestales en las que no existan servidumbre de paso situadas fuera de la red de carreteras y a través de terrenos forestales y al acceso de personas ajenas a la vigilancia, extinción y gestión de incendios.

B.- Información disponible en AEMET en relación con el Índice Meteorológico de Riesgo de Incendio:

La AEMET pone a disposición de las comunidades autónomas información del Índice Meteorológico de Riesgo de Incendio forestal por tres vías:

1.- El fichero “El Tiempo. Incendios – AEMET. Gobierno de España.pdf” contiene un mapa con el Índice de Riesgo de Incendio Forestal para toda España.

2.- “Boletín autonómico” de elaboración diaria. Se difunde por correo electrónico a todos los servicios de protección civil y/o extinción de incendios de las comunidades autónomas y delegaciones/subdelegaciones del gobierno. Es una previsión para los siete días siguientes al de elaboración. Si se elabora el día 1 de un determinado mes, contendrá información para los días 2 a 8 de ese mes. Al tratarse de predicciones, serán más exactas para el día inmediatamente posterior y la mayor imprecisión la encontraremos en el séptimo día. En cualquier caso, es el modelo que en la actualidad cuenta la AEMET para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 48.bis de la Ley 43/2003, de Montes.

3.- “Predicción diaria municipal” que contiene información del Índice de Meteorológico de Riesgo de Incendio Forestal para cada uno de los municipios de la comunidad autónoma. Se difunde de igual manera que el “Boletín autonómico” por correo electrónico a todos los servicios de protección civil y/o de extinción de incendios de las comunidades autónomas y delegaciones/subdelegaciones del gobierno.

Tanto en el “Boletín autonómico” como en la “Predicción diaria municipal” se estiman unos niveles de riesgo máximo, medio y mínimo.  En relación con estos niveles es preciso aclarar:

  • El Índice Meteorológico de Riesgo de Incendios Forestales se divide en 5 clases: Bajo, Moderado, Alto, Muy Alto y Extremo.
  • Dependiendo del área que escojamos (“zonas o áreas”, en el caso de los Boletines autonómicos o términos municipales en el caso de la Predicción diaria municipal), se calcula el valor máximo, medio y mínimo del Riesgo Meteorológico de Incendio Forestal para cada punto de esa área. Es decir, son valores calculados promediando espacialmente para cada zona.
  • Los conceptos de “riesgo máximo, medio o mínimo” no tienen ninguna implicación temporal u horaria.
  • Respecto a la referencia temporal u horaria, hay que decir que los pronósticos se refieren siempre a las 12 horas UTC, con el fin de obtener el valor de máximo riesgo diario, lo que sucede en torno al mediodía, si bien su valor tiene validez desde varias horas antes hasta varias horas después de las 12 UTC.

La hora UTC es la hora oficial peninsular + 2 horas en horario de verano, y la hora oficial peninsular + 1 hora en horario de invierno.

  • En el entorno de las 12 horas UTC se alcanzará cada día el momento de mayor riesgo y para este momento se precisa el riesgo máximo, el riesgo medio y el riesgo mínimo.

En resumen, la AEMET calcula mediante métodos probabilísticos el riesgo para la situación más desfavorable (riesgo máximo), para la situación media o normal (riesgo medio) y para la situación más favorable (riesgo mínimo). Para cada una de estas situaciones calcula el índice de riesgo por zonas o áreas, con cinco niveles de índice de riesgo (Bajo, Moderado, Alto, Muy Alto y Extremo). En todo caso, la previsión se realiza diariamente a las 12 horas UTC, no existiendo mayor grado de concreción (no se actualizan los valores por franjas horarias).

Dejo para otro texto lo relativo al punto tercero que menciono al principio, con un resumen de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural.