El Ministerio Fiscal y la responsabilidad medio ambiental

Partimos, en la obligación de la protección ambiental, del marco regulatorio general de partida, con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Artículo 191), la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Artículo 37) y el artículo 45 de la Constitución Española, como principales exponentes, y específicamente en esta materia de Responsabilidad Medio Ambiental, con la Directiva Europea 2004/35/CE y la de trasposición española, Ley 26/2007, sin duda una ley muy poco aplicada en España, a pesar de que no parece que no se produzcan supuestos en la realidad para ello. A este respecto es de notar que los casos de aplicación, se deben comunicar a la Comisión Europea, que es de donde se extrae lo que afirmo.

Decir que la labor de los Ministerios Públicos europeos, debe venir presidida por el marco jurídico citado, y, además, por una Recomendación CM/Rec (2012)11, del Comité de Ministros del Consejo de Europa, en el seno del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que alienta a fortalecer el papel de los Ministerios Públicos, Ministerio Fiscal, u órganos similares como se denominen, más allá del margen de la Justicia Penal, con el objetivo de la defensa de intereses públicos y colectivos; aunque es verdad que dicha recomendación lo es más desde el punto de vista de los Derechos Humanos, no siendo el Convenio aplicado, por falta de previsiones al respecto, en materia de medio ambiente; con la salvedad, eso sí, de que una inmisión contaminante, o de ruidos por ejemplo, se pueda relacionar, por su persistencia, intensidad y carácter directo y concreto en personas también concretas, con la violación del derecho a la intimidad domiciliaria, y por ello como una acción personal del perjudicado, por violación del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Así sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en Asunto 44837/07, sentencia 4 de febrero 2020.

Y ya en concreto la normativa española sobre la función del Ministerio Fiscal en el ámbito de la exigencia administrativa de responsabilidad medio ambiental, viene señalada en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, en su Disposición adicional octava, que refiere la

“Legitimación del Ministerio Fiscal”

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1.f) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Ministerio Fiscal estará legitimado en cualesquiera procesos contencioso-administrativos que tengan por objeto la aplicación de esta ley.

A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, la autoridad competente pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal todos los supuestos de responsabilidad medioambiental derivados de esta ley.

2. Las Administraciones públicas adoptarán las medidas oportunas para que sus autoridades y el personal a su servicio presten al Ministerio Fiscal el auxilio técnico, material o de cualquier otra naturaleza que éste pueda requerir para el ejercicio de sus funciones en los procesos contencioso-administrativos a los que se refiere el apartado anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.3 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.

Entiendo que, de acuerdo a lo anterior, la legitimidad de intervención del Ministerio Fiscal en el orden contencioso implica, como refleja el párrafo segundo de la DA 8ª, punto primero, debe suponer un conocimiento completo de todos los expedientes y actuaciones que la administración competente desarrolle con fundamento en la LRM. Es decir, que para poder actuar con eficacia en el orden contencioso debe existir con carácter previo y de forma consustancial una directa participación y/o conocimiento del Ministerio Fiscal en los procesos que puedan determinar el acceso al orden jurisdiccional.

Entiendo que esto implica (i) la necesidad de informar y tener por parte y personado al Ministerio Fiscal en la tramitación de todos estos expedientes, interviniendo con todas las facultades legales, como (ii) la posibilidad de que el MF inste el inicio de los expedientes correspondientes de la autoridad competente, dado que la intervención en el orden contencioso no sólo es contra actos expresos sino también posible contra el silencio o la inactividad administrativa en la aplicación de la norma o resolución de los procedimientos.

De hecho, la legitimidad concedida al MF no lo es solo respecto de los expedientes abiertos por la administración, sino de todas las actuaciones que tengan por objeto la aplicación de esta ley, y lo que se ordena a la autoridad competente en materia de LRM es que ponga en conocimiento del Fiscal todos los supuestos de responsabilidad medioambiental derivados de esta ley, es decir, no de los expedientes incoados, sino yendo más allá, de los hechos o acontecimientos que puedan tener encaje dentro de la aplicación de la LRM.

Razones que, además, vienen avaladas por cuanto La LRM prevé el inicio de procedimientos de exigencia de la responsabilidad medioambiental, a solicitud de cualquier persona interesada (Art. 41.1 b).

Es importante, y creo que no se ha visto posteriormente modificada la jurisprudencia, interpretar la intervención fiscal en la materia administrativa y contencioso administrativa, bajo los parámetros fijados por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala IIIª de lo Contencioso Administrativo, de 28 de noviembre de 2014, que reduciría la legitimación estrictamente a ser parte de un recurso ya interpuesto por otra parte, y por tanto por “adhesión” una vez nacido el procedimiento contencioso administrativo; y eso que se reconoce la ampliación sustancial del círculo de legitimados para la legitimación ante la jurisdicción, pero no debe, dice el TS, confundirse el interés legítimo con el genérico e indeterminado interés por la legalidad, cuya conclusión lógica sería y equivaldría a reconocer, al amparo del artículo 19 a) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, que tendría legitimación para recurrir cualquier acto administrativo con fundamento en la protección del medio ambiente, y no es lo mismo la protección del medio ambiente que la responsabilidad medioambiental, y es solo a este concreto ámbito al que se circunscribe la legitimación del Ministerio Fiscal.

Pero entiendo, y esta sentencia da pie a ello, que no cabe considerar al Ministerio Fiscal como una institución pasiva en este ámbito, como una “convidada de piedra”; si puede participar, entiendo que puede instar y supervisar los expedientes, e incluso instar su incoación, presupuesto de partida de eventual existencia de posibles recursos contencioso – administrativos.

En este sentido, creo que el papel de la Fiscalía, al menos hasta ahora, parece más centrado en supervisar que la administración ambiental tramite los expedientes de LRM en casos llamativos, como puedan ser los tendidos eléctricos y su interacción con aves protegidas, la problemática del Mar Menor o la Albufera de Valencia, y quizás en algunos casos de residuos.

Es decir, se trataría de una labor dirigida, sobre todo, de forma genérica y general, a evitar la inactividad total de la administración en la incoación de los mismos, mediante fórmulas de requerimiento de inicio de expedientes y control estadístico de los progresos realizados. Desde luego es importante.

Pero creo digno de considerar la legitimidad administrativa ambiental del Ministerio Fiscal, como un reto y una herramienta imprescindible en la conservación del medio ambiente, por cuanto dando un paso más y descendiendo a la vía administrativa previa a la posible contenciosa, vendría a constituirse en un garante privilegiado del conocimiento y desarrollo de todo lo que tenga relación con la LRM, haciendo que la autoridad (administración autonómica o estatal) tenga más difícil inhibirse de sus responsabilidades mediante el retraso, quizás a veces calculado, en su actuación o inactividad, al mismo tiempo que los agentes y funcionarios que intervienen en estos expedientes puedan ver respaldado su trabajo.

A este respecto, y en concreto respecto de los expedientes de RMA, superada esta primera fase de control genérico, creo se debería dar un paso hacia la personación en los asuntos y su seguimiento concreto, estando personado en todos los expedientes que se estén tramitando y promover la incoación, en su caso, de otros.

Pero para llevarlo a la práctica, es imprescindible tanto el incremento de plantilla, como realizar algún tipo de organización/coordinación/estructuración del trabajo, que derivaría de esta nueva posición para ser realmente efectivo, arbitrando el mecanismo para llegar al conocimiento de los posibles casos de aplicación, acceso a los expedientes y estado de tramitación, propuestas e intervención, y permitir las acciones públicas, y eventuales recursos contencioso administrativos ante los órganos judiciales – normalmente Salas de lo Contencioso Administrativo de Tribunales Superiores de Justicia, para ser efectivos y mantener posturas homogéneas.

Por otro lado, y al igual que en otras especialidades fiscales, como siniestralidad laboral o delitos de odio, sería interesante además contar con fórmulas de coordinación con ONGs, que también están legitimadas para la personación e intervención en estos expedientes. Todo ello manteniendo sin ningún género de dudas la independencia de criterio del MF.

No olvidemos que la presencia del MF en estos expedientes sería una garantía privilegiada de su tramitación y resolución, evitando una inactividad administrativa generalizada y obteniendo resoluciones.

En cuanto a las formas de resolución de los procedimientos LRM, parece de importancia mencionar la terminación convencional, del Art. 46 de la Ley, en el que Ministerio Fiscal debe tener participación directa. Frente, por ejemplo, a los Convenios de las CCAA con compañías o empresas, y que pueden, a veces, ser de dudosa legalidad, cuando pudieran centrar su contenido en limitar las responsabilidades de los operadoras y trasladar buena parte de la financiación de correcciones a la Administración, cuando no servir de excusa para directamente paralizar los expedientes sancionadores y de exigencia de RM, la terminación convencional con intervención del MF podría dar una solución global al problema, sea a escala provincial, autonómica o incluso nacional, de forma rápida y decidida.

Esto en la realidad, es frecuente en la problemática de la electrocución de aves en tendidos eléctricos de grandes compañías, titulares de las mismas.

Así la Ley 26/2007, dice:

Artículo 46. Terminación convencional.

1. En cualquier momento del procedimiento podrán suscribirse acuerdos entre la autoridad competente para resolver y el operador o los operadores responsables con el fin de establecer el contenido de la resolución final en cuanto se refiere a los siguientes extremos:

a) El contenido y alcance de las medidas que se deban adoptar por el responsable o responsables.

b) La forma de su ejecución.

c) Las fases y prioridades y los plazos parciales y totales de ejecución.

d) Los medios de dirección o control administrativo.

e) Las garantías de cumplimiento y cuantas contribuyan a asegurar la efectividad y la viabilidad de las medidas.

f) Las medidas que deba ejecutar la autoridad competente, a costa de los responsables.

2. Los acuerdos deberán garantizar en todo caso los objetivos de esta Ley.

3. Podrán proponer el acuerdo la autoridad competente y los operadores responsables.

El inicio de las negociaciones suspenderá el plazo para resolver por un periodo máximo de dos meses, transcurrido el cual sin haberse alcanzado un acuerdo la autoridad competente deberá continuar la tramitación del procedimiento hasta su terminación.

4. Si estuvieran personados otros interesados, se les notificará el inicio de las negociaciones y se les dará audiencia por un plazo de quince días hábiles. Igualmente, se les notificará el acuerdo.

5. Si se alcanzara un acuerdo, éste se incorporará a la resolución salvo que, atendiendo en particular a las alegaciones de otros interesados, el órgano competente para resolver entienda necesario su rechazo o modificación por razones de legalidad, en cuyo caso dictará la resolución que proceda manteniendo en lo posible los términos del acuerdo.

También podrán iniciarse nuevas negociaciones para modificar el acuerdo en lo que resulte necesario.

6. Los acuerdos serán vinculantes para los firmantes. La autoridad competente velará por su cumplimiento.

Para esto, por cierto, parece interesante abordar que los expedientes de responsabilidad ambiental a los titulares de tendidos eléctricos por CCAA o incluso a nivel estatal, eviten el goteo, ya que, en la actualidad, los expedientes sancionadores o de RM que se incoan son por tramos concretos o postes con mortalidad, lo que supone la tramitación de miles de expedientes y un ritmo de arreglos y adecuaciones lento, inasumible. Concentrar esfuerzos significaría abrir un solo expediente de RM por CCAA, documentado y fundamentado de forma potente con la finalidad de (i) poder alcanzar un acuerdo con los operadores de la zona que sea realista en cuanto a plazos de ejecución de las reformas y el compromiso ineludible de ejecución, como solución global, sin perjuicio de las responsabilidades que en el interregno se produzcan por la continuidad de las electrocuciones. (ii) en caso de desacuerdo o fracaso, la imposición de medidas de corrección/adecuación por la administración en los plazos y condiciones que se determinen.

Recordar que, en el caso de tratarse de un expediente a nivel nacional, la propia LRM posibilita al Estado liderar el proceso, bien a través del Art. 7.4. Cuando estén afectados los territorios de varias comunidades autónomas o cuando deban actuar aquéllas y la Administración General del Estado conforme al apartado anterior, las administraciones afectadas establecerán aquellos mecanismos de colaboración que estimen pertinentes para el adecuado ejercicio de las competencias establecidas en esta ley, los cuales podrán prever la designación de un único órgano para la tramitación de los procedimientos administrativos correspondientes. En todo caso, ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, de cooperación y de colaboración.

O en especial del punto 6. Con carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, la Administración General del Estado podrá promover, coordinar o adoptar cuantas medidas sean necesarias para evitar daños medioambientales irreparables o para proteger la salud humana, con la colaboración de las comunidades autónomas y de acuerdo con sus respectivas competencias.

Conclusión.

La legislación y la acción administrativa, han dejado bastante que desear en cuanto a eficacia en la gestión correcta de varias materias, relativas a intereses generales, esos que se supone tutela conforme al artículo 103 de la Constitución Española, la Administración Pública; entre estas materias se encuentra la de la protección ambiental, a pesar del rango constitucional (artículo 45 CE) de este valor o bien colectivo, y tiene un claro ejemplo, en la ineficaz protección de la avifauna catalogada, ante la constatada mortandad por interacción con líneas eléctricas, desfasadas y no corregidas en la mayor parte de ocasiones, cuando existen desde hace años instrumentos normativos para esta exigencia de corrección por los operadores industriales.

Teóricamente un instrumento o herramienta muy importante es la recogida en el instituto de la Responsabilidad Medio Ambiental, de carácter administrativo; pero de poco sirve si no se aplica en la práctica; a ello, a su aplicación efectiva, debe coadyuvar la intervención del Ministerio Fiscal.

2122 PEC PG 1

↩️ PEC PENAL GENERAL

INSTRUCCIONES.

La prueba consiste en la contestación a 8 preguntas tipo test, propuestas a partir del siguiente supuesto práctico.

HECHOS PROBADOS.

Se consideran probados los siguientes hechos:

El Monte Orgegia de Alicante fue escenario el pasado domingo de uno de los sucesos más insólitos que se recuerdan: un cazador, mayor de edad y ciudadano extranjero con nacionalidad sueca pero residente en nuestro país desde hace muy pocos meses, confundió a un ciclista con un conejo y le disparó con su escopeta de perdigones. La víctima recibió el impacto en la zona lumbar y tendrá que pasar por el quirófano para que le retiren las partes de los proyectiles.

El cazador tenía los papeles en regla respecto al uso de armas de fuego y permiso de caza, pero es muy inusual ver esta actividad en el Monte Orgegia, una de las zonas forestales (considerada coto de caza menor) más próximas al casco urbano de Alicante y que cada fin de semana reúne a numerosos ciclistas y corredores, además de familias y paseantes debido a su accesibilidad y nula dificultad para llegar al mirador. Por estos motivos, la caza no está permitida los fines de semana según las Ordenanzas Municipales. Este hecho es de común conocimiento para todos los habitantes de la zona, así como comprobable si se observan los carteles, repartidos por el lugar, que anuncian las restricciones de caza en fin de semana.

Aquel día la visibilidad era bastante buena y, a pesar de la frondosidad de la vegetación de la zona, podían distinguirse bien los caminos y las rutas de senderismo. No obstante, el cazador confesó que, al ver cómo se movían rápidamente los matorrales cercanos a su posición, pensó que había hallado una presa (un conejo o, tal vez, un ciervo) y, sin pensarlo dos veces, inmediatamente efectuó el disparo para evitar que se escapara.

Preguntado por los medios de comunicación, el cazador, que habla y comprende bien el castellano y, aunque no estaba muy familiarizado con las normas españolas, había cazado en este lugar entre semana, reconoció que desconocía que existiera esa restricción a la práctica de la caza en la zona durante el fin de semana y no se había parado a leer los carteles que advertían de este hecho.

CUESTIONES A RESOLVER.

1 .- Respecto a la intencionalidad o ausencia de ella del autor, en este caso estamos ante una conducta cometida con:

a) Imprudencia profesional, al tratarse de un cazador con todos los permisos administrativos en regla.

b) Dolo eventual.

c) Imprudencia grave.

d) Dolo de primer grado.

2.- Al existir una prohibición de practicar la caza en el Monte Orgegia durante los fines de semana, que obedece al interés de ordenar las actividades en el espacio público, las normas administrativas municipales recogen una sanción de multa, ¿sería posible castigar al cazador por la vía administrativa y, en caso de que existiera responsabilidad penal, a la vez también por la vía penal?:

a) No, puesto que existe identidad de hecho y sujeto, por lo que se vulneraría el principio non bis in ídem (sancionar dos veces por lo mismo), aunque las sanciones tengan un fundamento distinto.

b) No, tiene primacía en este caso el Derecho penal, ya que protege bienes jurídicos de mayor importancia.

c) Sí, puesto que, aunque existe identidad de hecho y de sujeto, el fundamento de la sanción administrativa obedece a la protección de un interés jurídico distinto.

d) No, porque en este caso tiene primacía el Derecho Administrativo en virtud del principio de ultima ratio.

3.- Conforme a la doctrina explicada en el Manual recomendado para el estudio de la asignatura, ¿existe relación de causalidad e imputación objetiva de la conducta y el resultado de lesiones en este caso?:

a) No existe ni relación de causalidad ni imputación objetiva, puesto que conforme al fin de protección de la norma no se trata de un hecho punible.

b) Existe relación de causalidad, pero no imputación objetiva de la conducta y el resultado.

c) No existe relación de causalidad, puesto que es un accidente, pero es posible imputar objetivamente la conducta y el resultado al cazador.

d) Existe tanto relación de causalidad como imputación objetiva de la conducta y el resultado.

4.- Supongamos que el cazador responde por un delito de homicidio imprudente. En tal caso, ¿quién sería el sujeto activo, el sujeto pasivo y el objeto del bien jurídico?:

a) El sujeto activo sería el cazador. En este caso, el sujeto pasivo y el objeto del bien jurídico coinciden: ambos serían el ciclista.

b) El sujeto pasivo sería el cazador, el sujeto activo el ciclista y el objeto del bien jurídico, la vida del ciclista.

c) El sujeto activo sería el cazador, el sujeto pasivo el ciclista y el objeto del bien jurídico sería el Estado, como garante de los Derechos de los ciudadanos.

d) El sujeto pasivo sería el ciclista. En este caso, el sujeto activo y el objeto del bien jurídico coinciden: ambos serían el cazador.

5.- Siendo el cazador un ciudadano extranjero, ¿son competentes los Juzgados y Tribunales penales españoles para enjuiciar este supuesto?:

a) Sí, en aplicación del principio de territorialidad.

b) Sí, en aplicación del principio de interés general del Estado español.

c) No, puesto que no existe acuerdo de extradición entre España y Suecia.

d) No, puesto que se trata de un ciudadano de un país perteneciente a la UE. El país miembro emitirá una orden de detención europea para que sea remitido a Suecia, donde podrá ser juzgado.

6.- El cazador no vio en ningún momento al ciclista y le confundió con un conejo. Lo cierto es que tampoco llevó a cabo ningún tipo de comprobación previa, pues temía que lo que él creía que era su presa escapara, ¿este desconocimiento tiene algún tipo de relevancia penal?:

a) Sí, podríamos estar ante un error de tipo vencible que elimina el dolo de la conducta del cazador, pero no la imprudencia.

b) Sí, podríamos estar ante un error de tipo invencible, por lo que se elimina tanto el dolo como la imprudencia en la conducta del autor y el hecho quedaría impune penalmente (el ciclista podría seguir reclamando una indemnización por la vía civil).

c) Sí, podríamos estar ante un error de prohibición vencible, afectando a la culpabilidad del cazador y atenuando en uno o dos grados la pena por el delito correspondiente.

d) No, el Derecho penal no puede tomar en consideración un aspecto completamente subjetivo perteneciente a la percepción del autor. No importa lo que él creyera o pensara, su responsabilidad es objetiva por el resultado lesivo causado.

7.- Como se indica en los hechos probados, el disparo tiene lugar un domingo y, a consecuencia del mismo, el ciclista sufre importantes lesiones. Finalmente, el ciclista muere una semana después debido a esas mismas lesiones a pesar de haber recibido diligentemente todos los cuidados e intervenciones médicas necesarias. Teniendo en cuenta lo que dispone el Código penal, ¿cuándo se entendería cometido el delito a los efectos de la aplicación de la ley penal en el tiempo?:

a) En el momento en el que se produce el resultado de muerte, puesto que nuestro Código penal sigue el criterio del resultado.

b) En cualquiera de los dos momentos temporales, tanto en el de la ejecución de la acción como en el de producción del resultado, puesto que nuestro Código penal sigue un criterio mixto.

c) En el momento en el que se ejecuta la acción del disparo, puesto que nuestro Código penal sigue el criterio de la acción.

d) En el momento en el que las autoridades tienen conocimiento de la producción de los hechos o del resultado, puesto que nuestro Código penal sigue el criterio de la notitia criminis.

8.- En el supuesto hipotético de que las lesiones producidas al ciclista fueran producto de un accidente fortuito ocasionado por el cazador, dándose éste a la fuga inmediatamente después de comprobar que lo había herido, dejándole en consecuencia desamparado, en peligro manifiesto y grave, hasta que llegan los servicios médicos y le salvan, cuando podría haberle auxiliado sin riesgo propio ni de terceros, estaríamos ante:

a) Una omisión pura de garante del deber de socorro.

b) Un acto impune, puesto que conforma un auto-encubrimiento. Todo el mundo tiene derecho a no confesarse culpable y no declarar en su contra; por tanto, la fuga del lugar del accidente es una conducta esperable, sin que se pueda exigir un comportamiento distinto al autor.

c) Una omisión causal y de resultado, punible por un tipo penal de descripción causal.

d) Una omisión no causal y de resultado o delito de comisión por omisión.

RESPUESTAS.

1: c – 2: c – 3: d – 4: a – 5: a – 6: a – 7: c – 8: a