🇬🇧 English version por Helena Fierro Moradell
El difícil reparto competencial entre el estado y las comunidades autónomas en materias ambientales.
Tribunal Supremo – Sala de lo Contencioso, Sentencia de 29-7-2021.
📚 Reparto constitucional de competencias medioambientales entre el Estado y las Comunidades Autónomas
La sentencia se ha dictado con motivo de recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.
En esta sentencia se plantea, a quién debe corresponder la competencia para acreditar entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos.
Con arreglo al artículo 17.4 del Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, objeto de impugnación en el marco del recurso contencioso-administrativo que da lugar a esta sentencia, esta competencia correspondería al ENAC [u otras entidades de acreditación de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que dichos organismos se hayan sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) n.º 765/2008, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93] y no a las Comunidades Autónomas.
Esta atribución competencial se cuestiona por una CCAA, que recurre el Real Decreto del Estado Central, amparándose en la jurisprudencia constitucional, considerando que son las CCAAs las que tienen competencia al respecto, por tratarse de una competencia ejecutiva en materia de medio ambiente.
El Tribunal Supremo acoge las tesis de la CCAA recurrente, y anula el precepto impugnado en base a los siguientes argumentos; En primer lugar, a partir del análisis de las funciones que desempeñan las entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos y del contenido sustancial de la norma en la que se prevé la actividad inspectora de estos, considera que la materia realmente concernida por la norma cuestionada es la ambiental y que, en su conjunto, se encuadra dentro del título competencial de medio ambiente del artículo 149.1.23 de la CE, que es invocado expresamente por el propio Real Decreto en su disposición final 1ª y que guarda una conexión estrecha con el conjunto de la regulación contenida en la norma impugnada. En segundo lugar, tras analizar el contenido de la actividad inspectora a realizar por las entidades colaboradoras, también concluye que las funciones a desarrollar por las entidades colaboradoras en materia de inspección de vertederos, son funciones directamente vinculadas con la protección del medio ambiente, dado que la finalidad sustancial que subyace a la función de inspección que llevan a cabo estas entidades está vinculada directamente a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que la actividad de vertedero produce sobre el entorno ambiental y los seres vivos. Por ello, la regla competencial del artículo 149.1.23 de la CE, más específica, resulta de aplicación preferente en este caso, sin perjuicio de que también puedan estar presentes ciertos aspectos relacionados con la materia de industria. Por último, establecido el medio ambiente como título competencial prevalente, traslada a este conflicto la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los verificadores ambientales, contenida en la Sentencia 33/2005 del TC, y otras posteriores, conforme a la cual la actuación administrativa de reconocimiento o acreditación de verificadores medioambientales constituye una competencia ejecutiva en materia de protección del medio ambiente y corresponde a las Comunidades Autónomas.
Por consiguiente, la atribución a la Administración estatal de la facultad para designar entidades de acreditación de entidades colaboradoras que realizan la inspección de vertederos y la designación de la ENAC como entidad de acreditación vulneran el orden constitucional de competencias.
De esta forma, se reitera aquí el criterio sostenido por el Tribunal Constitucional en otras Sentencias previas en relación con los verificadores ambientales. No olvidemos, sin embargo, que, en otros casos, el Tribunal Supremo no parece haber aplicado esta misma doctrina jurisprudencial. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2020, entiende que la función de acreditación de los laboratorios que deben calibrar los sistemas automáticos de medida de las emisiones contaminantes a la atmósfera, no es una acción directamente vinculada al control de la contaminación atmosférica, sino a la comprobación del correcto funcionamiento de un aparato medidor en el lugar de su ubicación. Por este motivo, concluye que la atribución a la ENAC de la función de acreditar los laboratorios a los que se encomienda la calibración de los medidores de las emisiones contaminantes a la atmósfera, a través de un ensayo NGC2, que se contiene en la Orden PARA/321/2017, de 7 de abril, por la que se regulan los procedimientos de determinación de las emisiones de los contaminantes atmosféricos SO2, Nox, partículas y CO procedentes de grandes instalaciones de combustión, el control de los instrumentos de medida y el tratamiento y remisión de la información relativa a dichas emisiones, se encuadra en la competencia estatal en materia industrial, amparada por el art. 149.1.13 CE y no se invaden las competencias ejecutivas autonómicas en materia de medio ambiente.
En definitiva es difícil, en materias “a caballo” entre lo ambiental y otros aspectos, materias o áreas, tener clara la distribución competencial entre Administraciones.
Repasemos esta sentencia del Tribunal Supremo – Sala de lo Contencioso, de 29-7-2021.
Formuló demanda una CCAA, interesando se declare nulo de pleno derecho el artículo Real Decreto 646/2020 referido a las entidades que deben realizar la inspección de los vertederos y a las que deben acreditarlas: las entidades colaboradoras que realicen las inspecciones deberán estar acreditadas conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, por ENAC u otras entidades de acreditación de cualquier Estado miembro de la Unión Europea, siempre que dichos organismos se hayan sometido con éxito al sistema de evaluación por pares previsto en el Reglamento (CE) nº 339/93. Las entidades colaboradoras deben ser independientes tanto del productor o poseedor de residuos como de la entidad explotadora, no habiendo participado en el diseño, fabricación, suministro, instalación, dirección facultativa, asistencia técnica o mantenimiento de los procesos de generación de residuos, ni del vertedero objeto de inspección.
Las entidades colaboradoras que realicen inspecciones en vertederos, según el R.D. recurrido, deben ser acreditadas por ENAC (o por otras entidades de acreditación de otros Estados miembros de la UE), excluyendo que esta acreditación la puedan llevar a cabo las Comunidades Autónomas; el recurrente entiende que ello invade las competencias en materia de medio ambiente que corresponden a la Comunidad Autónoma, dentro de las competencias ejecutivas en materia de medio ambiente que estas tienen.
La Abogacía del Estado, por el contrario, entendía que el título que ampara la competencia estatal es el de industria-seguridad industrial, cobijado en el art. 149.1. 13ª CE, otorgada al Estado Central.
El TS examina la legalidad del precepto impugnado desde el punto de vista de su ajuste al esquema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, debiendo decidir si la materia que en él se regula, su concreto contenido, entra dentro de la competencia del Estado o de la que corresponde a las Comunidades Autónomas.
El planteamiento reside entonces, si lo relativo a verificadores ambientales, debe ser encuadrado en el Título competencial de medio ambiente, del art. 149.1. 23ª CE, compartido Estado – Comunidades Autónomas, y cuya legislación básica corresponde al Estado, o, por el contrario, al de industria – seguridad industrial, que se incluye en el art.149.1. 13ª CE, como exclusiva de este.
Para ello el TS examina las funciones que desempeñan las entidades colaboradoras de cuya acreditación se trata, a las que se refiere el precepto impugnado, así como el contenido sustancial de la norma en la que su actividad inspectora de vertederos aparece prevista, que es este Real Decreto 646/2020, de 7 de julio, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.
En este preámbulo se indica que el Real Decreto, desarrolla y aplica la Ley 22/2011, de 28 de julio de residuos y suelos contaminados, que traspone a su vez la Directiva UE marco de residuos, 2018/850.
Esta Directiva de residuos tiene como objetivo principal impedir o reducir los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos y, en consecuencia, fomentar la prevención, el reciclado y el aprovechamiento de los residuos, así como la utilización de los materiales y de la energía recuperados, con el fin de no malgastar los recursos naturales y de minimizar el uso de los suelos. La Directiva 2018/850, pretende someter los residuos destinados al vertedero a un tratamiento previo adecuado, requisito ineludible para asegurar que las operaciones de vertido se lleven a cabo sin poner en riesgo la salud humana y el medio ambiente.
Los objetivos son pues la reducción de residuos municipales, establecer un régimen de los costes de vertido, la prevención de residuos y la promoción del reciclado. Contabilizar aquellos ligados a la emisión de gases de efecto invernadero.
En definitiva, se trata de establecer un marco jurídico y técnico adecuado para las actividades de eliminación de residuos, mediante depósito en vertederos de conformidad con dicha estatal Ley 22/2011;
Garantizar una reducción progresiva de los residuos depositados en vertedero, especialmente de aquellos que son aptos para su preparación para la reutilización, reciclado y valorización, mediante el establecimiento de requisitos técnicos y operativos rigurosos aplicables tanto a los residuos como a los vertederos.
Establecer medidas y procedimientos para prevenir, reducir e impedir, tanto como sea posible, los efectos negativos en el medio ambiente relacionados con el vertido de residuos, en particular, la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, del suelo y del aire, y la emisión de gases de efecto invernadero, así como cualquier riesgo derivado para la salud de las personas. Todo ello tanto durante la fase explotación de los vertederos como una vez ha concluido la vida útil de estos.
Y como “fin último” de la misma avanzar hacia una economía circular, cumplir con la jerarquía de residuos y con los requisitos de eliminación establecidos en los artículos 8 y 23 de la Ley 22/2011.
Detalla el Real Decreto los residuos admisibles, los no admisibles y el procedimiento y criterios de admisión de residuos, su caracterización y valores límite, fija los objetivos de reducción de vertidos de residuos municipales; costes de los vertidos; jerarquía de residuos y economía circular; regula las autorizaciones de los vertederos, control, vigilancia, clausura y mantenimiento postclausura; información a la Comisión europea sobre los objetivos de reducción de residuos municipales; y en fin, regula el régimen sancionador y la inspección, aspecto, este último, en el que se inserta el precepto impugnado por la recurrente.
En cuanto a la inspección de los vertederos, que es materia concreta en la que se inserta la actividad de las entidades colaboradoras a las que se refiere la presente impugnación, aparece regulada en el art. 17 del Real Decreto completado con su Anexo VII, relativo al alcance de las inspecciones.
Así es de reseñar la importancia de que los vertederos se sometan a inspecciones periódicas. La inspección, entendida en un sentido más amplio, constituye un elemento clave para asegurar que las operaciones de vertido de residuos se realizan en estricto cumplimiento de las condiciones de autorización.
Es la ENAC (u otras entidades de acreditación de cualquier Estado miembro de la Unión Europea) la que debe acreditar (conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020) el contenido de estas inspecciones que deben abarcar, tanto la fase de explotación como la de vigilancia postclausura, que deben encaminarse “a la comprobación de a) El cumplimiento de los requisitos generales, b) la correcta aplicación de los procedimientos y criterios de admisión, c) El estado de las infraestructuras de las instalaciones y d) Que las operaciones de vertido se realicen sin poner en riesgo la salud humana y el medio ambiente.
La inspección, que tendrá una periodicidad mínima trienal, abarcará la comprobación del cumplimiento de las condiciones de la autorización y del correcto funcionamiento de los vertederos y tendrá el contenido mínimo que detalla en el que se contemplan los siguientes aspectos:
1. Requisitos generales.
a) Archivo cronológico y su estado de actualización. Nivel de llenado de las celdas en relación a las cantidades autorizadas.
b) Comprobación de que la entidad explotadora de la instalación está al corriente de pago de la póliza de seguros o de las garantías financieras aportadas a que se alude el artículo 11.1.d).
2. Infraestructuras de las instalaciones de vertido.
a) Sistemas de pesaje: certificado de calibración actualizado de equipos de pesaje.
b) Red piezométrica de control: comprobación de su estado y funcionalidad.
c) Sistemas de recogida de gases y aprovechamiento u oxidación: si procede, comprobación del estado del sistema de recogida de gases y estado de las antorchas u otros dispositivos de oxidación de gases de vertedero.
d) Sistemas de recogida de lixiviados: si procede, comprobación del funcionamiento de los sistemas de recogida de lixiviados y su estanqueidad, balance hídrico calculado por la entidad explotadora responsable de la gestión del vertedero y comprobación de la gestión de lixiviados.
e) Cercados: comprobación de su estado.
f) Comprobación de la eficiencia de las medidas adoptadas para evitar la dispersión de residuos en la vía pública y terrenos circundantes.
3. Procedimientos y criterios de admisión de residuos.
a) Control documental de los recibos de identificación de los residuos admitidos.
b) Pesadas.
c) Tratamiento previo.
d) Rechazos.
e) Ensayos de caracterizaciones.
f) Resultados de pruebas de cumplimiento de residuos admitidos. Evaluación de la idoneidad de estas.
g) Registro fotográfico histórico de los residuos admitidos.
4. Procedimientos de control y vigilancia en fase de explotación y clausura.
a) Control de lixiviados. Evaluación de resultados.
b) Control de gases.
c) Control de aguas subterráneas.
d) Topografía.
Los órganos, dice el R.D., competentes de las comunidades autónomas podrán establecer elementos de inspección adicionales.
Ciertamente, como recuerda con frecuencia el Tribunal Constitucional, es difícil encontrar sectores de la realidad que pueden ser incardinados en un solo título competencial y, además, debe tenerse presente el carácter transversal que presentan las cuestiones medio ambientales, que han de estar presentes en las demás políticas públicas sectoriales, con incidencia, por tanto, en materias incluidas en otros títulos competenciales. Transversalidad del medio ambiente que deriva, asimismo, del art. 45 CE, y que en el ámbito del Derecho de la Unión Europea se refleja en el principio de integración de los fines de protección del medio ambiente en todos los ámbitos de acción de los poderes públicos en aras a la consecución de un desarrollo sostenible (artículo 3 del Tratado de la Union Europea, artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, y artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la UE). Implica, desde la perspectiva competencial abordada, que no toda actividad que atienda a dicho factor deba incluirse necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica (STC 15/2018).
En la medida en que la inspección abarca las instalaciones del vertedero, pueden estar presentes ciertos aspectos relacionados con la materia de industria. Sin embargo y a pesar de la relación apuntada, no es esta la finalidad sustancial que subyace a la función de inspección que llevan a cabo estas entidades cuya actividad se encuentra directamente vinculada, de forma evidente, a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que la actividad de vertedero produce sobre el entorno ambiental y sobre los seres vivos, cuestiones que son propias de la materia de medio ambiente.
Así pues, es la regla competencial del art. 149.1. 23ª CE la que debemos considerar más específica, dice el TS.
La doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional, en relación con los verificadores medioambientales, y la designación de las entidades de acreditación “únicamente consiste en la constatación del cumplimiento de los requisitos que se les exigen para tener tal condición, lo cual, sin ninguna duda, se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa”.
Las facultades normativas del Estado para el establecimiento, como legislación básica, de los requisitos que han de cumplir las entidades colaboradoras, y entidades de acreditación de las mismas, es lo que se discute como competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, y que abarcan, conforme a dicha jurisprudencia, la designación de las entidades cuya función es acreditar a las entidades colaboradoras que realizan la función inspectora de vertederos de contenido fundamentalmente medioambiental, función ejecutiva que corresponde a las Comunidades Autónomas.
Así, en definitiva en este caso, el TS anula el inciso del apartado 4 de su art. 17 del Reglamento, que designa ENAC como entidad de acreditación por vulnerar el orden constitucional de competencias.
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