Urbanismo y evaluación ambiental estratégica II

🇬🇧 English version por Helena Fierro Moradell.

Sentencia del Tribunal Supremo, de 19 de julio de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo).

Relacionado con anterior:

📚 Urbanismo y Evaluación Ambiental Estratégica.

Una organización vecinal impugnó ante un Tribunal Superior de Justicia el Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento, por el que se aprobaba definitivamente un Plan Especial de Control Urbanístico Ambiental de Usos (“PECUAU”) para una zona con un complejo de edificios.

La denominación del plan es propia de la normativa de la respectiva Comunidad Autónoma.

Hay que señalar de inicio que los llamados “Planes Especiales de Control Urbanístico–Ambiental de Usos” (PECUAU), se regulan en las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad, dentro de la protección del medio ambiente urbano, como instrumentos de planeamiento urbanístico, dirigidos a valorar la incidencia que la implantación de un determinado uso puede tener sobre el medio ambiente urbano y sobre las características propias del ámbito en el que se localice, con carácter previo a la concesión de la licencia.

Este recurso fue estimado por haberse tramitado y aprobado el PECUA, sin evaluación ambiental estratégica ni acreditación del organismo de cuenca respecto de la disponibilidad y suficiencia de recursos hídricos, por reducido que fuera el ámbito de actuación y limitado el alcance del instrumento urbanístico.

Frente a esta Sentencia el Ayuntamiento preparó recurso de casación; la Sentencia comentada da respuesta a las “cuestiones que se suscitan de interés casacional” en los siguientes términos:

“En aquellos supuestos en los que la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica estatal, no se haya establecido que determinados planes de urbanismo, que por su contenido no tienen efectos significativos en el medio ambiente, quedan excluidos de la evaluación medioambiental, la exclusión debe ser declarada por el órgano ambiental competente, sin que pueda la administración autora del Plan determinar dicha exclusión; constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumentos del planeamiento”.

La Sentencia termina por desestimar los recursos de casación interpuestos contra la de instancia, confirmando la nulidad del Plan Especial de Control Urbanístico Ambiental de Usos (PECUAU) para edificio “porque la omisión de la mencionada exigencia medioambiental [la debida evaluación ambiental estratégica] comporta la nulidad del Plan impugnado, debiendo ratificarse el criterio sostenido por la Sala de instancia”.

Los “PECUAU”, son peculiares normativas urbanísticas de la Comunidad Autónoma, y como corresponde a su misma designación, son auténticos instrumentos del planeamiento, como planes especiales, es decir, como una manifestación del planeamiento de desarrollo, conforme a lo establecido en la Ley del Suelo de la Comunidad; que les confiere la finalidad, entre otras, de conservación y protección de ambientes urbanos.

Lo que se suscita es que el contenido del Plan, por su escasa incidencia en las determinaciones que contiene, no pueda considerarse propiamente como tal, de donde se terminaba concluyendo por la Administración Urbanística que en este supuesto en concreto no era preceptiva la Evaluación Ambiental Estratégica.

Partiendo de tales premisas es obligado recordar que la evaluación ambiental ha de enmarcarse en la política comunitaria sobre la protección del medio ambiente, mediante un desarrollo sostenible a través de la conservación y la utilización de la diversidad biológica. A esos efectos y con la finalidad de tener en cuenta esa consideraciones medioambientales, se establece la necesidad de la evaluación de impacto medioambiental en la preparación y adopción de aquellos programas y planes que puedan tener repercusiones significativas sobre el medioambiente, debiendo ser tenidas en cuentas dichas consideraciones en esos momentos de elaboración de los mencionados planes y programas, a los efectos de esa protección, mediante la adopción de las opciones menos lesivas.

A esa finalidad responde la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; que en sus considerandos declara tener por objeto «establecer un marco general de evaluación medioambiental que establezca unos principios amplios del sistema de evaluación medioambiental», que debería ser completada en los detalles, en virtud del principio de subsidiariedad, por la legislación de los Estados miembros, teniendo siempre en cuenta el ámbito de los objetivos fijados en la Directiva.

Por lo que se refiere a nuestro País, dicha trasposición se realizó con la promulgación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que declara que la evaluación ambiental tiene por finalidad garantizar un «elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible», y a esos efectos se declara que dicha evaluación respecto de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente.

En relación con la exigencia de la evaluación ambiental, la Directiva establece, como es propio de tales normas, un modelo general cuyo desarrollo se deja a los Estados en su trasposición. La idea de la que se parte en la norma comunitaria es de una regla general y dos reglas especiales. La regla general es la que se contiene en el artículo 3. 2º, conforme al cual la evaluación medioambiental se llevará a cabo respecto de los «los planes y programas… que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente». A los efectos de esa exigencia, es el artículo 2 el que define que deba entenderse por planes o programas, así como sus modificaciones, basados en dos condiciones, la de que sean elaborados o adoptados por las Administraciones públicas y vengan impuestos por una disposición normativa.

Y, en la determinación de esa regla general, el Legislador comunitario considera que tienen esos efectos significativos para el medio ambiente, haciendo exclusión ahora respecto de las referencias a la conservación de los hábitats naturales, cuando se trate de planes o programas, entre otros y en lo que ahora interesa, «que se elaboren con respecto a la… ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo…».

Pues bien, esa regla general se complementa con reglas especiales, una ampliatoria y otra limitativa, es decir, hay supuestos en que pese a tratarse de planes y programas incluidos en la necesidad de la evaluación por tener potencialmente efectos significativos para el medio ambiente, se consideran que puedan quedar excluidos; o bien que otros planes o programas que no estarían incluidos en la regla general de la necesidad de evaluación por no tener, en principio, efectos significativos para el medio ambiente, si deben estar sometidos a ella. Lo que interesa destacar es que estas reglas especiales se dejan al criterio de los Estados, que pueden incluirla en la normativa de desarrollo en la trasposición de la Directiva, confiriendo el Legislador comunitario la potestad de los Estados de que esas especialidades puedan establecerse «ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos».

Es decir, lo que interesa destacar es que la Directiva facultaba a los Estados a poder establecer, en la norma de trasposición de la Directiva, si determinados instrumentos de ordenación de nuestra normativa interna, no comportaban efectos significativos para el medio ambiente y, por tanto, quedaban excluidos de la exigencia de la evaluación ambiental.

Conforme a nuestra ley española de Evaluación Ambiental (LEA), la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la Evaluación simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que, en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a dicha evaluación, bien sea ordinaria o simplificada. Y no otra cosa se dispone también en el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

Y así hay que concluir que, en nuestro Derecho interno, en principio, todos los instrumentos del planeamiento quedarían sometidos a la evaluación ambiental, bien en su modalidad ordinaria o simplificada, por cuanto a nivel normativo y conforme autorizaba la Directiva, la Legislación española recondujo, a nivel objetivo, la exclusión de la exigencia de la evaluación ambiental de los instrumentos de planificación territorial a la modalidad de simplificada.

Bien es verdad que esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico. En efecto, la LEA, conforme a su propia configuración, constituye la legislación básica que debe ser desarrollada por la normativa autonómica, conforme a los cánones que ha establecido ya la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, interesando tener en cuenta es que, además de ese complemento regulatorio, se da la circunstancia, que aquí si trasciende, de que la normativa sobre los instrumentos del planeamiento territorial es competencia de las Comunidades Autónomas. Con tales circunstancias es indudable que la normativa autonómica podría completar la Directiva comunitaria, en lo que se refiere a la exigencia de la evaluación ambiental de tales instrumentos del planeamiento, dentro del ámbito que ya se había establecido en la normativa básica estatal, es decir, en la LEA.

Esa posibilidad se ha ejercido por algunas Comunidades Autónomas que han declarado en su normativa particular en materia de planeamiento urbanístico, que determinados instrumentos de ordenación quedaban excluidos de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Pero a los efectos de la fijación de la jurisprudencia en la cuestión casacional, se declara que, en aquellos supuestos en los que la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica estatal, no se haya establecido que determinados planes de urbanismo, que por su contenido no tienen efectos significativos en el medio ambiente, quedan excluidos de la evaluación medioambiental, la exclusión debe ser declarada por el órgano ambiental competente, sin que pueda la Administración autora del Plan determinar dicha exclusión; constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumentos del planeamiento.

En definitiva, esta sentencia trata del supuesto de creciente importancia en estos tiempos en los que la actividad urbanística se va a dirigir ya no tanto a la transformación masiva de suelos en situación rural como a la regeneración y renovación de la trama urbana: la exigencia del sometimiento a evaluación ambiental estratégica en “planes urbanísticos poco relevantes” o al menos de reducido ámbito de extensión territorial.

En lo que se refiere a la evaluación ambiental estratégica de los “planes urbanísticos poco relevantes”, el Supremo señala -con cita a distintos pronunciamiento del TJUE- que la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente “facultaba a los Estados a poder establecer, en la norma de trasposición de la Directiva, si determinados instrumentos de ordenación de nuestra normativa interna, no comportaban efectos significativos para el medio ambiente y, por tanto, quedaban excluidos de la exigencia de la evaluación ambiental”.

La norma estatal básica de transposición de dicha Directiva, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, no hizo hecho uso de esa posibilidad, por lo que, de conformidad con lo establecido en dicha Ley, todos los instrumentos de planeamiento urbanístico están sujetos al menos al procedimiento de evaluación ambiental simplificada.

Es decir, que el legislador español empleó la facultad otorgada por la Directiva no para excluir “los planes y programas… que establezcan el uso a nivel municipal, de zonas de reducida extensión” de evaluación ambiental sino para reconducir dicha evaluación “a la modalidad de simplificada”.

Pero si quien sí ha ejercido esa posibilidad de excluir de la Evaluación Ambiental Estratégica determinados instrumentos de ordenación menores, ha sido el legislador autonómico (competente en exclusiva en urbanismo ex art. 178.13º CE y para el desarrollo de las bases estatales en medio ambiente, art. 149.1.23º), lo que ha sido declarado conforme al orden constitucional de distribución de competencias por el Tribunal Constitucional en su reciente STC 123/2021, de 3 de junio “Conforme a la limitada finalidad y contenido que esta regulación atribuye al “estudio de detalle”, este se configura, en definitiva, como un instrumento de planeamiento complementario y subordinado a los planes superiores que desarrolla, quedando estos últimos sometidos a evaluación ambiental estratégica”.

De ahí que la sentencia comentada concluya que cuando en la normativa de desarrollo autonómica en materia de medio ambiente, conforme a las potestades que confiere la normativa básica estatal, se excluye de la evaluación ambiental a determinados planes, programas o proyectos, por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente; debe estarse a lo establecido en la normativa autonómica. Ahora bien, cuando no exista dicha normativa, sino que ha de aplicarse la legislación básica estatal, esto es, el régimen establecido en la LEA, los planes, programas y proyectos quedan, en principio, sujetos a dicha evaluación; y ello “sin que pueda la Administración autora del Plan determinar dicha exclusión; constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumento de planeamiento”.


🇪🇸 Español

Urban planning and strategic environmental assessment II.

Judgment of the Supreme Court, of July 19, 2021 (Contentious-Administrative Chamber).

Related to previous:

📚 Urban Planning and Strategic Environmental Assessment.

A neighbourhood organization challenged before a Superior Court of Justice the Agreement of the Plenary of a City Council, which finally approved a Special Plan for Environmental Urban Control of Uses (“PECUAU”) for an area with a complex of buildings.

The name of the plan is specific to the regulations of the respective Autonomous Community.

It should be noted at the outset that the so-called “Special Plans for Urban-Environmental Use Control” (PECUAU), are regulated in the Urban Regulations of the General Urban Planning Plan of the city, within the protection of the urban environment, as instruments of urban planning, aimed at assessing the impact that the implementation of a certain use may have on the urban environment and on the characteristics of the area in which it is located, prior to the granting of the license.

This resource was estimated because the PECUA had been processed and approved, without a strategic environmental assessment or accreditation by the basin body regarding the availability and sufficiency of water resources, no matter how small the scope of action and limited the scope of the urban instrument.

Faced with this judgment, the City Council prepared an appeal; The annotated Judgment responds to the “questions that arise of cassational interest” in the following terms:

In those cases in which the regional legislation for the development of basic state legislation has not established that certain urban planning plans, which due to their content do not have significant effects on the environment, are excluded from the environmental assessment, the Exclusion must be declared by the competent environmental body, without the authority responsible for the Plan being able to determine said exclusion; constituting said omission, in such cases, cause of nullity of the corresponding planning instruments ”.

The Judgment ends up rejecting the cassation appeals filed against the instance, confirming the nullity of the Special Plan for Environmental Urban Control of Uses (PECUAU) for the building “because the omission of the aforementioned environmental requirement [the due strategic environmental assessment] entails the nullity of the contested Plan, having to ratify the criterion upheld by the Court of Instance”.

The “PECUAU” are peculiar urban regulations of the Autonomous Community, and as corresponds to their very designation, they are authentic planning instruments, as special plans, that is, as a manifestation of development planning, in accordance with the provisions of the Law of the Community Soil; which gives them the purpose, among others, of conservation and protection of urban environments.

What arises is that the content of the Plan, due to its scarce impact on the determinations it contains, cannot be considered properly as such, from which it was concluded by the Urban Administration that in this particular case the Strategic Environmental Assessment was not mandatory.

Starting from these premises, it is necessary to remember that environmental assessment must be framed within the community policy on the protection of the environment, through sustainable development through the conservation and use of biological diversity. For these purposes and in order to take into account these environmental considerations, the need for an environmental impact assessment is established in the preparation and adoption of those programs and plans that may have significant repercussions on the environment, and these must be taken into account. Considerations in those moments of elaboration of the aforementioned plans and programs, for the purposes of that protection, through the adoption of the least harmful options.

To this end, Directive 2001/42 of the European Parliament and of the Council, of June 27, 2001, on the evaluation of the effects of certain plans and programs on the environment, responds; which in its recitals declares that it aims to “establish a general framework for environmental assessment that establishes broad principles of the environmental assessment system”, which should be supplemented in detail, by virtue of the principle of subsidiarity, by the legislation of the Member States , always taking into account the scope of the objectives set in the Directive.

As regards our Country, this transposition was carried out with the enactment of Law 21/2013, of December 9, on Environmental Assessment, which states that the purpose of the environmental assessment is to guarantee a «high level of environmental protection, in order to promote sustainable development”, and for this purpose it is declared that said evaluation with respect to plans, programs and projects that may have significant effects on the environment.

In relation to the requirement of environmental assessment, the Directive establishes, as is typical of such standards, a general model whose development is left to the States in their transposition. The idea from which the community norm is based is a general rule and two special rules. The general rule is the one contained in article 3.2, according to which the environmental assessment will be carried out with respect to “plans and programs … that may have significant effects on the environment.” For the purposes of this requirement, it is article 2 that defines what should be understood by plans or programs, as well as their modifications, based on two conditions, that they are prepared or adopted by public administrations and are imposed by a normative provision.

And, in determining this general rule, the Community Legislator considers that they have such significant effects for the environment, now excluding references to the conservation of natural habitats, when it comes to plans or programs, among others and in what is now of interest, “that they be elaborated with respect to the … urban and rural spatial planning or land use …”.

Well, this general rule is complemented by special rules, an extension and a limiting one, that is, there are cases in which, despite the fact that they are plans and programs included in the need for evaluation because they have potentially significant effects on the environment, they are they consider that they can be excluded; or other plans or programs that would not be included in the general rule of the need for evaluation because they do not have, in principle, significant effects on the environment, if they should be subject to it. What is interesting to note is that these special rules are left to the discretion of the States, which can include them in the implementing regulations in the transposition of the Directive, conferring the Community Legislator the power of the States that these specialties can be established “either studying them case by case or specifying types of plans and programs, or combining both methods”.

That is to say, what is interesting to highlight is that the Directive empowered the States to be able to establish, in the transposition rule of the Directive, whether certain instruments for the organization of our internal regulations did not entail significant effects on the environment and, therefore, were excluded from the requirement of environmental assessment.

In accordance with our Spanish Environmental Assessment Law (LEA), the option conferred by the community regulation of being able to exclude certain plans or programs that, in principle, should be subject to environmental assessment, is redirected to the simplified Assessment modality, not to the total exclusion of the environmental evaluation; From which it could be concluded that, in our internal law, all territorial planning instruments are subject to said evaluation, be it ordinary or simplified. And nothing else is also provided in article 22 of the Consolidated Text of the Land Law, approved by Royal Legislative Decree 7/2015, of October 30.

And so we must conclude that, in our internal law, in principle, all planning instruments would be subject to environmental assessment, either in its ordinary or simplified modality, in terms of normative level and as authorized by the Directive, the Spanish Legislation redirected, at an objective level, the exclusion of the requirement of environmental assessment of territorial planning instruments from the simplified mode.

It is true that these general rules are complicated in our legal system by the concurrence, in the internal sphere, of the autonomous system. In effect, the LEA, according to its own configuration, constitutes the basic legislation that must be developed by the regional regulations, in accordance with the canons that have already been established by the jurisprudence of the Constitutional Court, interesting to take into account is that, in addition to this complement regulatory, there is the circumstance, which here does transcend, that the regulations on territorial planning instruments are the competence of the Autonomous Communities. Under such circumstances, there is no doubt that the regional regulations could complete the Community Directive, as regards the requirement of environmental evaluation of such planning instruments, within the scope that had already been established in the basic state regulations, that is, at the LEA.

This possibility has been exercised by some Autonomous Communities that have declared in their particular regulations on urban planning, that certain management instruments were excluded from the Strategic Environmental Assessment.

But for the purposes of establishing jurisprudence in the cassational issue, it is declared that, in those cases in which the autonomous legislation for the development of basic state legislation, it has not been established that certain urban planning plans, which due to their content They do not have significant effects on the environment, they are excluded from the environmental assessment, the exclusion must be declared by the competent environmental body, without the Administration that author of the Plan being able to determine said exclusion; constituting said omission, in such cases, cause of nullity of the corresponding planning instruments.

Ultimately, this sentence deals with the assumption of growing importance in these times in which urban activity is going to be directed not so much to the massive transformation of soils in a rural situation as to the regeneration and renewal of the urban fabric: the requirement of the Submission to strategic environmental evaluation in “little relevant urban plans” or at least of a reduced area of ​​territorial extension.

With regard to the strategic environmental assessment of the “little relevant urban plans”, the Supreme Court points out -with citation to different pronouncements of the CJEU- that Directive 2001/42 of the European Parliament and of the Council, of June 27, 2001 , regarding the evaluation of the effects of certain plans and programs on the environment “empowered the States to be able to establish, in the transposition standard of the Directive, whether certain instruments for the management of our internal regulations did not entail significant effects for the environment and, therefore, were excluded from the requirement of environmental assessment”.

The basic state regulation for the transposition of said Directive, Law 21/2013, of December 9, on environmental evaluation, did not make use of this possibility, therefore, in accordance with the provisions of said Law, all the instruments of urban planning are subject to at least the simplified environmental assessment procedure.

In other words, the Spanish legislator used the power granted by the Directive not to exclude “plans and programs … that establish the use at the municipal level, of areas of reduced extension” of environmental evaluation, but to redirect said evaluation “to the modality of simplified”.

But if the person who has exercised this possibility of excluding certain minor management instruments from the Strategic Environmental Assessment, it has been the regional legislator (exclusively competent in urban planning ex art. 178.13º CE and for the development of state environmental bases, art. 149.1.23º), which has been declared in accordance with the constitutional order of distribution of powers by the Constitutional Court in its recent STC 123/2021, of June 3 “In accordance with the limited purpose and content that this regulation attributes to the” detailed study “, this is configured, in short, as a complementary planning instrument subordinate to the higher plans that it develops, the latter being subject to strategic environmental evaluation“.

Hence, the commented sentence concludes that when in the regional development regulations on environmental matters, in accordance with the powers conferred by the basic state regulations, certain plans, programs or projects are excluded from the environmental evaluation, as they have no effects significant on the environment; It must be in accordance with the provisions of the regional regulations. Now, when there is no such regulation, but basic state legislation has to be applied, that is, the regime established in the LEA, the plans, programs and projects are, in principle, subject to said evaluation; and this “without the Administration that authored the Plan being able to determine said exclusion; constituting said omission, in such cases, cause of nullity of the corresponding planning instrument”.