El acceso a la justicia en materia medioambiental en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Comparación con el Tribunal Supremo español

🇬🇧 English version por Helena Fierro Moradell

El impulso por un amplio acceso a la justicia en cuestiones ambientales que ejercen diversos colectivos para intentar revisar ante el TJUE decisiones de instituciones y organismos de la Unión Europea, protagoniza varias resoluciones judiciales sobre la legitimación ante el TJUE, por parte de organizaciones no gubernamentales de defensa medioambiental, en relación con lo previsto en el Reglamento UE 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la justicia en materia de medio público, en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (“Reglamento Aarhus”).

En relación a la legitimación de personas físicas y asociaciones dedicadas a la protección del medio ambiente, el Tribunal General de la Unión Europea mantiene la denominada doctrina Plaumann, sobre interpretación del artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y exige a los recurrentes ante el Tribunal, que el acto cuya revisión pretenda le afecte directa e individualmente, exigiendo que el acto recurrido afecte al recurrente por atributos peculiares de éste o circunstancias que lo diferencie de otras personas, de la misma manera que el destinatario de una decisión.

Pero las Directivas constituyen un acto de alcance general, en cuanto se aplica a situaciones determinadas objetivamente, y tiene efectos jurídicos para categorías de personas contempladas de forma general y abstracta, y por tratarse de una norma ambiental, considera el Tribunal General que afecta a todas las personas del presente e incluso de las generaciones futuras, cuestión que hace que no sea compatible con la noción de afección individual que exige el artículo 263 TFUE.

Y es que dado que los órganos de la Unión Europea están actuando ejerciendo funciones legislativas y tales funciones no aparecen recogidas en el ámbito del Convenio de Aarhus, el TJUE no reconoce una posibilidad de pedir la anulación de actos legislativos de la Unión, considerando que el sistema de protección judicial establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es suficiente permitiendo el recurso judicial a los afectados directa e individualmente y posibilitando la cuestión prejudicial a cualquiera ante los tribunales nacionales frente a los actos de aplicación de las normas de la Unión Europea.

El Tribunal General, por ello deniega la legitimación a ciudadanos y asociaciones, basándose en una interpretación restrictiva de las normas procedimentales del TFUE. Ello supone un callejón sin salida en los actos referidos a cuestiones ambientales que, por su carácter general, jamás se ajustarán a los requisitos de alcance directo e individual exigido por la doctrina Plaumann.

Igualmente se ha resuelto sobre la legitimación de administraciones regionales, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 2020 (asunto C-352/19P), denegándoles legitimación: El Tribunal General, sin entrar en el fondo, inadmitió el recurso por falta de legitimación puesto que el acto recurrido no le afectaba directamente.

En lo que se refiere al acceso a la justicia, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que otorga a los Estados miembros la facultad discrecional de permitir que las personas que impugnen una autorización basándose en un defecto de procedimiento, solo lo pueden hacer si el defecto privó a esas personas específicas de su derecho a participar en la decisión.

El Tribunal de Justicia sostuvo que es posible denegar la legitimación si se puede demostrar que el defecto de procedimiento no afectó al resultado de la decisión. Los Estados miembros, tienen la facultad discrecional de permitir que los particulares impugnen una decisión por un defecto de procedimiento solo si el defecto les priva de su derecho a participar en la toma de decisiones.

El Tribunal de Justicia recordó que las personas físicas o jurídicas “directamente afectadas” por una infracción de las disposiciones de una directiva relativa al medio ambiente, pueden exigir su cumplimento ante los tribunales estatales.

En sentido contrario, sin embargo, en cuanto a la cuestión de si las personas en materia de calidad de aguas, entiende que sí estaban “directamente afectadas” por las disposiciones de la Directiva marco de agua relacionadas con las aguas subterráneas, el Tribunal de Justicia declaró que uno de los objetivos de la Directiva marco agua proteger las aguas subterráneas como un recurso para la explotación por el ser humano. Por lo tanto, dado que las violaciones de la obligación pueden afectar dicha explotación, las personas con derecho a usar de la masa de agua subterránea en cuestión están directamente afectadas por el incumplimiento de esas obligaciones.

Esta sentencia confirma, contrariamente a la apuntada doctrina Plaumann, el enfoque expansivo del Tribunal de Justicia, del concepto de individuos que están “directamente afectados”.

Así mismo, en lo que respecta a la legitimación en general, se recuerda la discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de definir el concepto de menoscabo de un derecho. No obstante, el Tribunal de Justicia indica que se debe otorgar legitimación a las personas, para impugnar autorizaciones cuando se vulneren los derechos de información que sean fundamentales para la participación pública.

Los promotores deben de tener en cuenta las obligaciones ambientales sustantivas contenidas en la Directiva marco de agua (y presumiblemente otras normas ambientales de la Unión Europea), durante el proceso de evaluación de impacto ambiental (es decir, antes de la autorización) y documentarlas adecuadamente en la fase de participación pública. Esta interacción entre el proceso de evaluación de impacto ambiental, en particular el procedimiento de participación pública, y las obligaciones ambientales sustantivas es la clave para mejorar la calidad de la toma de decisiones públicas y prevenir el deterioro ambiental.

Es de advertir que, contrariamente a la posición de la U.E., el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, considera que se produce con esta doctrina Plaumann, un incumplimiento del artículo 9 del citado Convenio. Y da una oportunidad a la Unión Europea para remediar la situación. A lo cual la U.E ha reaccionado con la propuesta de modificación del Reglamento Aarhus, en relación con la iniciativa del Pacto Verde Europeo de mejorar el acceso a la justicia.

Lo que la Comisión anuncia es una ampliación de las posibilidades para las ONGs ambientales que cumplan los criterios del Reglamento Aarhus, para solicitar la revisión interna de actos administrativos de “alcance general” y no sólo de “alcance individual”. Al mismo tiempo pretende ampliar los actos u omisiones que puedan ser revisados amplificando el concepto de acto administrativo que “infrinja el Derecho ambiental” y no sólo, como venía siendo obligatorio, los actos administrativos que tuvieran como objetivo la protección ambiental. Por último, anuncia una ampliación de los plazos para las solicitudes y para que las autoridades respondan a las revisiones internas que se insten.

Sin embargo, la propia Comisión Europea reconoce en el texto que precede a la propuesta, que el Comité de Cumplimento del Convenio de Aarhus requirió en realidad mayores reformas que las efectuada. En concreto, pidió la apertura de la revisión interna a otros miembros del público más allá de las ONGs (en particular, personas físicas) y la eliminación del requisito de que los actos administrativos que se recurran deban tener efectos vinculantes y externos.

La Comisión Europea, sin embargo, justifica la negativa de la Unión Europea, al considerar que tampoco está obligada a instaurar una “acción pública”: El Convenio establece un régimen especial de acceso privilegiado para las ONGs ambientales por cuanto están mejor preparadas para discutir actos de “alcance general”, pero se insiste en que no una acción pública. La Comisión Europea afirma que las personas, en general, pueden combatir indirectamente el medio ambiente mediante las Cuestiones prejudiciales, planteables en las vías judiciales. Sin embargo, los colectivos de defensa jurídica niegan que la cuestión prejudicial pueda tener tal alcance, por no tratarse de un sistema directo de recurso y por tener además un escenario estatal y no europeo.

En definitiva, existen a día de hoy muchos actos de la Unión Europea, que suponen agravios para el medio ambiente, y que sin embargo no pueden ser atacados ante el TJUE, ni por los ciudadanos ni por sus asociaciones.

La polémica entre Aarhus y la UE, continuará, por lo tanto.

En el caso de nuestro Tribunal Supremo español – Sala IIIª de lo Contencioso – Administrativo, en los litigios ambientales planteados por ONGs ante este, se puede apreciar cómo se admite, con plena normalidad, la tradicional y consolidada legitimación de carácter subjetivo por interés legítimo colectivo ambiental.

Pero es de advertir, que los Artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, esta legitimación por habilitación legal es, en determinadas ocasiones, más restrictiva que la subjetiva por interés legítimo colectivo ambiental a tenor de los requisitos legales exigidos.

Son requisitos de la legitimación por interés legítimo colectivo ambiental, solo cuando se trata de personas jurídicas sin ánimo de lucro (ONGs), los siguientes:

Figure, entre las finalidades estatuarias, la protección del medio ambiente.

Exista una vinculación entre los fines estatuarios de protección del medio ambiente y el objeto del proceso en el sentido de que la sentencia pueda comportar un beneficio o un perjuicio a las finalidades estatuarias ambientales.

Y siempre bajo una interpretación en el sentido más favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

La legitimación por habilitación legal de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, viene resumida en la STS 292/2020, y que se limita sólo a la materia ambiental, si bien se consideró que no debía reducirse a leyes sectoriales ambientales, sino, más bien, referirse a materias ambientales que puedan resultar afectadas también por leyes sectoriales no ambientales.

Así es también es de mencionar la STS 1584/2020, cuya cuestión de interés casacional objetivo, es: “si, tienen legitimación las personas jurídicas comprendidas en el artículo 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, y si, de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población”.

La vertiente objetiva que fija esta sentencia de la protección del medio ambiente, como interés general, puede comportar una gran apertura del recurso de casación para los casos de defensa ambiental. El TS realiza un interesante análisis de la relación entre la actividad cinegética y la conservación de la especie totalmente distinto al de la sentencia recurrida, afirmando, por ejemplo, que “es la actividad cinegética la que se subordina a la conservación de la especie y no a la inversa”. En igual sentido la STS 427/2020.

Se dice que la Ley 27/2006, con una interpretación no formalista del artículo 18.1 de dicha Ley, que la legitimación y el objeto de recurso judicial, no se limita a la legislación sobre las diversas materias citadas, sino que incluye también legislación sobre otras materias, siempre que puedan tener alguna incidencia en estas materias ambientales. Recuerda que la legitimación objetiva de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006 no puede excluir la tradicional legitimación subjetiva por interés legítimo colectivo ambiental.

En definitiva, debe plantearse que la denominación legal de “acción popular ambiental”, sería conveniente que, de una vez por todas, se empleara en vez de la denominación de legitimación por habilitación legal.

Otra cuestión importante en la práctica, que viene a empañar este criterio abierto a la legitimación popular en la materia ambiental en el ámbito jurisdiccional, son las barreras económicas, y que son una de las causas principales que explican el notable descenso de los litigios ambientales presentados por ONGs o por la ciudadanía. Es cierto, empero, que la jurisprudencia, en ocasiones, hace uso de su labor interpretativa para atemperar estas limitaciones económicas, es decir la imposición de costas.

Lo más frecuente es que cada parte asuma las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Pero se convierte en una barrera económica importante cuando hay una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, porque el recurrente (normalmente, asociaciones con una limitada capacidad económica), no podrá ser compensado de los elevados costes del proceso cuyo fin es la protección del medio ambiente y, por tanto, no obtiene un beneficio particular sino para toda la colectividad.

Se aprecia en la práctica, la confirmación del criterio general del TS de limitar el importe de las costas a 4.000€, que debe soportar quien ha actuado para la defensa ambiental.

Y es que en el ámbito subjetivo del derecho de asistencia jurídica gratuita del artículo 23.2 Ley 27/2006, es preconizable la insuficiencia del derecho a la asistencia jurídica a las personas físicas, cuando actúan para la defensa del medio ambiente.

En definitiva, el TS muestra la pervivencia, aún, de una concepción demasiado formal de la tutela en medio ambiente, que no se atiene a las exigencias de efectividad del acceso a la justicia en medio ambiente que se deriva del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, así como también del Convenio de Aarhus y del Derecho de la Unión Europea.