The Spanish Constitutional Court and environmental NGOs.
Las leyes autonómicas no pueden modificar, ni ampliando ni restringiendo, los límites de concesión de legitimación para la acción judicial en materia medio ambiental, a las ONGs o Asociaciones sin ánimo de lucro, a pesar de que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar la normativa básica del Estado en el ámbito de protección del medio ambiente (artículo 149.1. 23 de la Constitución Española), siempre, eso sí, en un sentido de mayor protección; porque lo relativo a la acción y legitimación judicial, entra más claramente en la competencia exclusiva del Estado central sobre “legislación procesal” (artículo 149. 1. 6 de la Constitución).
The regional laws cannot modify, neither expanding nor restricting, the limits of granting legitimacy for judicial action in environmental matters, to NGOs or non-profit associations, despite the fact that the Autonomous Communities can develop the basic regulations of the State in the field of environmental protection (article 149.1. 23 of the Spanish Constitution), always in a sense of greater protection; because what is related to judicial action and legitimation, more clearly falls within the exclusive competence of the central State over “procedural legislation” (article 149. 1. 6 of the Constitution).
La Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2021 de 28 de enero de 2021, resuelve una cuestión de inconstitucionalidad planteada por una Sala de lo Contencioso Administrativo, en concreto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con motivo de la aplicación de una ley autonómica, que reconoce legitimación para plantear el recurso contencioso administrativo, del que deriva el caso, a una asociación sin ánimo de lucro, creada al propio efecto de oponerse a un concreto proyecto con incidencia ambiental, autorizado por la Administración Autonómica. El precepto autonómico en que se basa tal legitimación, es el contenido en el artículo 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, que dice que; “Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto en vía administrativa como jurisdiccional”.
El Tribunal Constitucional recuerda que la materia ambiental, que tantas veces se adjetiva como “transversal”, muchas veces se intersecciona e interfiere con materias de otro tipo, unas veces competencia exclusiva del Estado, otras de las CCAAs, y muchas otras veces compartidas, la normativa del Estado Central es básica, y las CCAAs pueden desarrollarla, además de ejecutarla, siempre con un criterio de “mayor protección”, como se ha dicho; pero ello no justifica, como en el caso se trata, que la legislación autonómica pueda también “ampliar” otras cuestiones, aunque estén relacionadas con la protección del medio ambiente, cuando el título competencial principal o primordial en que se basan, sea exclusivo del Estado, pudiendo quedar sino dicha competencia, vacía de contenido en caso contrario; y esto es lo que entiende sucede con lo relativo al derecho y legitimación para la acción judicial, que entra de lleno se entiende, en la competencia sobre “legislación procesal”.
Lo anterior, podría parecer algo contradictorio con anterior Sentencia del propio Tribunal Constitucional 100/2020, de 22 de julio de 2020, y que también recordó las líneas maestras del marco de reparto competencial, en el desarrollo normativo y la ejecución en materia relativa a la protección ambiental, en especial en aquellos casos en que, como evidentemente repito que es frecuente, la normativa participe de otros aspectos no solo ambientales, como puede ser la ordenación general de la economía, a que alude esta sentencia mencionada.
Y es que las Comunidades Autónomas españolas, de forma paralela a lo que sucede entre la normativa de la Unión Europea y los Estados miembros, tienen, además de las funciones ejecutivas de la normativa europea, estatal y propia, un importante margen de competencias para dictar sus propias leyes y su normativa reglamentaria, pero siempre que, partiendo del carácter básico y de “mínimos” de la normativa del Estado, igual que la europea, establezcan normas adicionales que recojan niveles más elevados de protección, y nunca rebajen ese nivel, so pena de infringir la jerarquía normativa. Artículo 149. 1. 23 de la Constitución. Así ha sucedido, por ejemplo, con las declaraciones de inconstitucionalidad de un precepto de Ley Valenciana de caza, sobre la admisibilidad del método de caza del “paranys” (STC 114/2013), o sobre una Ley Murciana de carácter económico, que modificaba leyes urbanísticas, ambientales y de protección del dominio público marítimo – terrestre, con criterios más laxos en la concesión de autorizaciones ambientales integradas (STC 161/2019).
En contrapartida, el Estado no puede, con la excusa de afectar a otros títulos competenciales tangencialmente concurrentes, si bien con la precisión de que procederá examinar cada caso, según la potencial o eventual colisión entre valores constitucionales, limitar dicha competencia de las Comunidades Autónomas.
En el caso concreto de la STC 100/2020, se examinó el recurso interpuesto por el Gobierno del Estado Central contra una Ley del Parlamento de Navarra, que establece un calendario regresivo, y unos valores más restrictivos, en la progresiva desincentivación del uso de plásticos ligeros en el consumo general ciudadano, respecto la normativa del Estado Central (R.D. 293/2018) y de la U.E., de la que trae causa; el Gobierno consideró que ello interfería en la ordenación general de la economía nacional, que es competencia exclusiva del Estado, conforme artículo 149. 1. 13 CE.
Sin embargo, en tal caso el T.C., rechazó tal recurso, al entender que la afectación de otros valores constitucionales, lo es solo muy tangencialmente, frente al valor preponderante de la protección del Medio Ambiente (Artículo 45 CE), debiendo primar el marco de distribución de competencias ambientales y su carácter de “mínimos”, U.E – Estado – CCAAs.
Y dado que la ley navarra lo que hace es una regulación más severa en protección de medio ambiente, no se consideró infringido pues dicho reparto competencial, cosa sin embargo que sí se ha considerado, en lo que ahora nos ocupa de la STC 15/2021, en lo relativo a la legislación procesal, como competencia del Estado central, y que viene configurada, en cuanto a legitimación por acción pública en vía jurisdiccional contencioso – administrativa, por el juego del artículo 19.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa, y la Ley 27/2006, por la que se regula el derecho a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en sintonía con el Convenio de Aarhus y las Directivas europeas 2003/4/CE y 2003/35/CE), y en concreto su artículo 23, sobre los requisitos que las asociaciones deben presentar para otorgarles legitimación para la acción:
Ley 27/2006. Artículo 23. Legitimación.
1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
2. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita.
En suma, concluye el TC, solo el estado, conforme al artículo 149.1.6 CE, puede determinar los supuestos de legitimación para accionar en vía judicial, ya sea por el título general del “derecho o interés legítimo”, ya sea por títulos especiales, entre los que se encuentra la acción popular, en los términos que se establezca por ley del Estado (y que podrían ser por supuesto superiores a los que se regulan en la actual Ley 27/2006, ya que así se prevé en la normativa internacional y europea referida), pero solo del Estado y no de las CCAAs, aunque la amplíen, a diferencia de lo visto sobre protección ambiental en general en las otras sentencias del Tribunal Constitucional citadas.
InterJuez.es 