Comentarios al hilo de la Sentencia 81/2020 de 15 de julio de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional en recurso de inconstitucionalidad 1203-2019.
No me atrevo a afirmar con rotundidad que exista una “ideología animalista”, y menos a dar una definición de la misma; pero esto sí lo hicieron los senadores que interpusieron el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de La Rioja 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad Autónoma de La Rioja, recurso del que deriva la sentencia mencionada.
Y es que aunque dicho recurso se fundamenta en variados motivos, prácticamente pueden resumirse los mismos en una pretendida vulneración del principal valor constitucional del pluralismo político e ideológico (Artículo 1.1 CE), de la dignidad de las personas (10) y de las libertades de creencias, expresión y creación literaria y artística (16 y 20), que se invocan en el recurso, al, según los recurrentes, imponer dicha ideología animalista.
Supongo que una “ideología animalista”, como otros “..ismos”, podría definirse como aquella concepción individual, social y política, que defiende o mantiene un reconocimiento o avance de derechos formales y sustantivos, como a su vez construcción convencional humana, que ostentarían, dentro del Reino Animal, como uno de los Reinos de seres vivos, todos o algunos de dichos animales, en pos de proteger un “status” considerado como adecuado de vida de los mismos, bajo unos parámetros que consideramos comúnmente de bienestar, y que intenten garantizar, y en su caso imponer bajo la coacción represiva de las instituciones, su defensa contra el mal trato dispensado, directa o indirectamente, por los humanos, que ya no seríamos por tanto los únicos destinatarios de tales derechos.
Por supuesto que tanto el tipo de animales que ostentarían tales derechos, como el alcance de los mismos, variarían según unas u otras consideraciones de esta ideología, que como todas, no sería monolítica.
Los senadores recurrentes parten de que dicha Ley, luego reformada por la del mismo Parlamento 2/2020, ante avatares políticos en esa Comunidad, que matiza muchos de los aspectos objeto del recurso, pero que continúa en esencia y en síntesis, en palabras del propio Tribunal Constitucional al inicio de sus fundamentos jurídicos, girando alrededor del argumento de que la ley impugnada impone una ideología animalista que establece una peligrosa equiparación entre la dignidad de la persona y la protección de los animales, vulnerando así el artículo 10.1 de la Constitución. Según los recurrentes, la imposición de esa ideología animalista vulneraría asimismo la libertad ideológica y religiosa, y variados otros aspectos y libertades constitucionales que se citan, y luego se detallarán más, además de otros aspectos del reparto competencial entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas.
El Tribunal Constitucional analiza los diversos aspectos que esta cuestión, que reconoce como novedosa en el interés de la sociedad, presenta, y que seguirá presentando, dado la gran apertura de posibilidades a regular, dado su carácter un tanto indefinido y transversal en las políticas públicas, pero que al menos zanja el más importante presupuesto de partida, como es el expreso reconocimiento de que cualquier norma debe perseguir el fin legítimo de evitar el mal trato animal.
El rechazo, sin demasiada disquisición por el Tribunal, de que regular en una norma legal unas disposiciones tendentes a conseguir un elevado nivel de protección jurídica del bienestar animal, y de reconocimiento de una dignidad intrínseca en los animales individualmente considerados, incurra en vicio de inconstitucionalidad por vulnerar valores como la libertad ideológica y de profesar creencias o a entrar en contradicción con el reconocimiento de la dignidad humana, que se dice relativizar, lo es ante la palmaria improcedencia de algo que no tiene porqué entrar en contradicción; la dignidad humana y el reconocimiento de una dignidad animal.
Para algunos juristas, considerar que una ley de protección animal, per se, suponga imponer ilegítimamente una ideología animalista, sería equiparable por ejemplo, a considerar que una ley que adopte medidas de protección integral de las Mujeres (piénsese en la Ley 1/2004, que, eso sí, también fue objeto de recurso de inconstitucionalidad) sería inconstitucional por sí misma, por imponer una “ideología feminista”.
Voy a intentar que obtengamos algunas conclusiones y premisas de esta sentencia, que nos sirvan de pauta hermenéutica y en su caso para futuros desarrollos normativos en ese “fin legítimo de defensa del bienestar animal”, a implementar en normas y políticas públicas:
Sobre cuestiones competenciales en el desarrollo normativo y ejecución de la regulación, entre las distintas instancias Administrativas.
Parte el Tribunal Constitucional de reconocer que no existe un específico y directo valor constitucional que reconozca derechos concretos a los animales, ni que atribuya de forma exclusiva ni compartida las competencias legislativas sobre ello, ni al Estado, ni a las Comunidades Autónomas (Artículos 148 y 149 CE), o, claro está, a entidades locales, pero lógicamente tampoco prohíbe tal ejercicio de legislación, siempre que de otro modo transversal no se vulneren otras competencias o títulos competenciales, dado precisamente la falta constitucional unívoca de los animales como seres individualmente ostentadores de derechos; y es que o siguen considerándose como propiedad privada, o como objeto de explotación ganadera o de espectáculos.
Pero indirectamente la Constitución reconoce los derechos a ser protegidos frente a la actuación humana, y un trato inadecuado, al menos de ciertos animales que consideramos “de compañía”, y aunque no lo diga expresamente el Texto Constitucional, al reconocerse como parte de nuestro Ordenamiento Jurídico interno (Artículo 96 CE) los Tratados Internacionales suscritos por España, como principalmente el Convenio Europeo de Estrasburgo sobre protección de animales de compañía de 1987 (entró en vigor en España el 1 de febrero de 2018); así como la normativa de la Unión Europea, de carácter no internacional, sino “supranacional” y con primacía y efecto directo en los Estados miembros (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de noviembre de 2019). Como principio genérico deberemos partir del artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que impone valorar en todas las políticas públicas en el seno de la Unión, el respeto de todos los animales (y digo todos, porque aquí no se hace diferenciación) como seres sintientes.
Y efectivamente existe una profusa regulación en el Acervo Comunitario, con Reglamentos y Directivas (traspuestas en varias leyes españolas) pero ahora sí, distinguiendo entre tipos de animales y su consideración utilitarista para los humanos; animales de producción ganadera, de espectáculos o exhibición, de experimentación o silvestres, e incluso los considerados como plagas; ello se reproduce en las referencias constitucionales a las competencias y su reparto entre Estado y Comunidades Autónomas, en cuestiones como la protección ambiental, la investigación científica y la experimentación con animales, la ganadería y las condiciones de las explotaciones, sanidad, la estancia, transporte y sacrificio de animales, y cuestiones que no giran alrededor del bienestar del individuo – animal en sí mismo, como se ve.
En definitiva, aunque no de una forma unívoca para todo tipo de animales, y sí los considerados como de compañía (gatos, perros y hurones, dice la Ley recurrida), la Constitución Española, y así lo reconoce el Tribunal Constitucional, sí recoge indirectamente como un bien jurídico digno de protección, el bienestar animal, y por ello regular condiciones en su tenencia, comercio y similares cuestiones, no tiene en principio porqué entrar en un estéril debate sobre si supone vulnerar el reparto competencial en sí mismo, cuando no se establece taxativamente que sea competencia de una u otra esfera administrativa, como tampoco lo es plantearse que suponga menoscabar o relativizar la dignidad humana.
Tampoco entra en demasiadas disquisiciones el Tribunal, sobre aspectos, aún abiertos para el futuro, como zanjar el tipo de animales sobre el que cabe en su caso realizar regulación una u otra Administración, definir qué es mal trato animal (adjetivada en la ley tras reforma de 2020, como “inútil”), consideración de cuáles sean animales silvestres o asilvestrados, la tipificación y alcance de sanciones; pero lo que el Tribunal sí considera una invasión competencial de la Comunidad Autónoma en competencias exclusivas del Estado Central, es en lo que considera objeto de desarrollo de legislación civil (Artículo 149. 1. 8 CE), al regular cuestiones como prohibiciones de donaciones, ventas, cesiones de animales, y que inciden en materias de obligaciones y contratos; ello pone de manifiesto sin duda la necesidad de abordar una normativa integral sobre animales, incluido como se ve el Código Civil español, competencia igual que la legislación penal del Estado, y que en otros aspectos administrativos podría tener el concepto de básico, a fin de clarificar competencias entre el Estado Central, las Comunidades Autónomas e incluso el nivel Local, hoy puntualmente referido en algunas cuestiones en la Ley de Bases de Régimen Local.
Cuestiones de carácter sustantivo, con quejas de los recurrentes por contradecir la ley de protección animal, directamente, libertades y derechos fundamentales; así se dice se establecen obligaciones para con los animales, que no están garantizadas para los humanos, que se proclama un derecho a la dignidad de los animales que relativiza este valor para los humanos. Así mismo los recurrentes alegan que las obligaciones que se imponen a propietarios de animales, en contraposición a actividades ganaderas tradicionales, cinegéticas, tauromaquia, y similares, vulneran el derecho a la libertad ideológica y religiosa.
Tras argumentar el Tribunal qué supone la libertad ideológica, afirma no advertir que una regulación sobre bienestar animal vulnere tales libertades, considerando legítimo establecer por el legislador obligaciones y prohibiciones para propietarios y poseedores de animales con el propósito de fomentar la tenencia responsable y evitar el mal trato animal.
También se alega la vulneración del derecho a la intimidad domiciliaria, dado que la ley impugnada recoge la obligación de someterse a requerimientos de inspección por funcionarios de la Administración Autonómica, quien se dice tiene acceso libre y sin previa notificación a establecimientos, vehículos u otros lugares en general, y que lógicamente el Tribunal simplemente dice debe interpretarse como que no afecta a domicilios amparados por el derecho del artículo 18 CE, como es obvio.
También se alega por los recurrentes que la regulación relativa a un control administrativo previo a la filmación de escenas con animales, supondría una censura previa que limita el derecho a la libertad de expresión y creación artística del artículo 20 CE; sin embargo el Tribunal considera que un control tendente a asegurar que no se mal trata animales con fines audiovisuales, es legítimo y no entra en contradicción con la libertad de creación, al ser una limitación muy tangencial de un aspecto concreto y con otro valor importante a ponderar.
Desarrollo resumido de las conclusiones extraídas de la sentencia:
En definitiva en su fallo, el TC estima parcialmente el recurso al considerar que se ha vulnerado la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE) y desestima el recurso en todo lo demás (además de declarar la pérdida del objeto de algunos preceptos por haber recibido éstos nueva redacción mediante una Ley posterior).
Desde el punto de vista estrictamente competencial, resulta clarificadora la interpretación de la concurrencia de diversos títulos competenciales constitucionales, tanto estatales como autonómicos, al no figurar la protección de los animales como título especifico en ninguno de los apartados de los arts. 148 y 149 de la Constitución Española (CE) que atribuyen las competencias al Estado y a las CCAA.
En este contexto, el TC admite que “La protección animal conforma una “política transversal”, que resulta amparada por diversos títulos competenciales, tanto del Estado como de las CCAA”; en suma, “nos encontramos ante un ámbito de entrecruzamiento o concurrencia competencial de títulos habilitantes diferentes, estatales y autonómicos”, pero lo más destacable en este asunto es el reconocimiento que el Alto Tribunal realiza de las políticas públicas de protección animal. Recoge que “la creciente preocupación en la sociedad actual por la protección o el bienestar animal se ha trasladado a las políticas públicas, dando lugar a la aparición de diferentes disposiciones normativas, estatales y de las comunidades autónomas”.
No han sido objeto de controversia por el Tribunal, quedando por tanto convalidado de esta ley, pero para un futuro abierto para eventuales modificaciones normativas y su competencia legisferente, cuestiones que, por ejemplo, se refieren a:
- La definición de maltrato animal y su punición.
- La definición de animal asilvestrado.
- La prohibición de mantener a los animales atados o encerrados. permanentemente o en condiciones que provoque su sufrimiento.
- El uso de perros como barrera para impedir el paso del ganado.
- El traslado y transporte de animales de compañía.
En relación con la definición de maltrato animal, ha quedado delimitada según el siguiente tenor literal de le ley autonómica:
Maltrato: toda conducta, tanto por acción como por omisión, mediante la cual se inflige a un animal dolor o sufrimiento inútil.
Ello supone que tanto el legislador autonómico como el TC no consideran maltrato animal el sufrimiento o dolor que se inflige a los animales en actividades legales (tales como la producción de animales para la alimentación humana o con ciertas prácticas veterinarias, con la experimentación para fines científicos y con otras prácticas humanas como la caza o la tauromaquia, citándose estos ejemplos de forma expresa por los recurrentes), de tal suerte que entiende acertada la noción de maltrato animal como la conducta intencional que cause sufrimientos o daños inútiles, innecesarios, injustificados y evitable. En consecuencia, subraya el TC, las prácticas legítimas que puedan suponer para los animales algún tipo de sufrimiento o dolor, que deben evitarse o minimizarse en la medida de lo posible, no tienen la consideración de maltrato animal y no pueden ser consideradas, por tanto, infracciones con arreglo a la normativa.
Sobre la prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente y los requisitos sobre transporte de animales, la Ley precisa que la prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente o en condiciones que provoquen un sufrimiento para el animal se refiere a los animales de compañía que señala (perros, gatos y hurones), y no a otro tipo de animales. Lo mismo sucede con los requisitos a los que debe ajustarse el transporte de animales (de compañía).
Sobre la obligación de esterilizar a los animales de compañía contemplada en la ley autonómica, que según los senadores recurrentes, excedería de la legislación básica y afectaría al derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33 CE.
El TC contesta que no existe fundamentación suficiente para motivar la presunta contradicción constitucional sobre el derecho de propiedad del art. 33 CE. En consecuencia, y por esta carencia argumentativa, el TC entiende que queda eximido de examinar dicho motivo de inconstitucionalidad, quedando la queja competencial rechazada, pero no obstante responde que la esterilización de determinados de los animales de compañía, es decir, evitar la superpoblación y en última instancia el abandono de animales, es “constitucionalmente legítimo”, y se halla igualmente “en sintonía con los compromisos internacionales asumidos por España”, y que permiten expresamente las intervenciones quirúrgicas sobre animales de compañía “para impedir la reproducción”, con el fin de evitar el abandono de estos animales.
Dignidad del ser humano y protección de los animales.
El TC no aprecia que la regulación impugnada infrinja el valor fundamental de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE), basada en una pretendida imposición de una “ideología animalista que establece una peligrosa equiparación entre la dignidad de la persona, valor constitucional supremo, y la protección de los animales”, lo que conduce a la desestimación del recurso en este punto. Sobre esta cuestión, el TC advierte que procurar, a través de disposiciones normativas, que se dispense buen trato a los animales de compañía y que se eviten o minimicen, en lo posible, sufrimientos innecesarios, injustificados o evitables a los animales de producción en las actividades ganaderas y comerciales, son medidas legítimas que el legislador estatal y autonómico pueden adoptar en el marco de sus respectivas competencias que puedan proyectarse sobre esta materia y que no tienen por qué comprometer la dignidad inherente a la persona en modo alguno.
Es más, para reforzar la falta de vulneración del sistema de valores recogido en el art. 10 CE, el Tribunal insiste en la creciente preocupación por la protección de naturaleza, y en particular de los animales, cuya existencia constituye una “tendencia generalizada en las sociedades más avanzadas, que es vista como una manifestación de progreso moral y acomodada a la dignidad del ser humano”. Y en esta misma línea recuerda la ratificación por España del Convenio Europeo sobre protección de animales de compañía de 1987, en cuyo preámbulo se señala que “el hombre tiene la obligación moral de respetar a todas las criaturas vivas”.
Sobre las libertades constitucionales ideológica y religiosa y obligaciones para los poseedores de animales de protegerlos.
Tampoco juzga el Tribunal que el legislador autonómico haya pretendido hacer de la “ideología animalista” (que, siempre según los recurrentes persigue la equiparación del bienestar de los animales con el de los seres humanos), una confesión o ideología de carácter estatal e imponerla a los propietarios y poseedores de animales, por lo que no resultarían en ningún caso vulneradas las libertades ideológica y religiosa (art. 16.1 CE) y aconfesionalidad del Estado (art. 16.3 CE).
En este punto, el Tribunal asume que la ley establece obligaciones y restricciones para los dueños y poseedores de animales, con el propósito de alcanzar el mayor nivel de protección y bienestar de los animales -en particular los de compañía-, lo que sin duda obedece a una determinada convicción filosófica, por lo demás perfectamente respetable.
Sobre la seguridad jurídica y alcance de la Ley a todos los animales que se encuentran bajo la responsabilidad de las personas.
La misma conclusión ha de seguir la alegación que gira en torno a la infracción del principio constitucional de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), respecto a la regulación de las prohibiciones y las obligaciones que se imponen a los dueños y poseedores de los animales de compañía.
El TC concluye que si bien la Ley va dirigida fundamentalmente a la protección de los animales de compañía, algunos preceptos se refieren a otros tipos de animales y en otros casos la regulación no distingue entre los diferentes tipos de animales y ello no supone infracción del principio de seguridad jurídica: “El objetivo genérico que proclama la Ley atañe sin lugar a dudas a todo tipo de animales, si bien de manera principal a los de compañía y los que se encuentran bajo la responsabilidad de las personas”.
Sobre la inviolabilidad del domicilio e inspección para el cumplimiento de la ley.
También es desestimado el motivo de inconstitucionalidad sobre el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE) de los propietarios o poseedores de animales, en relación a las funciones de inspección y vigilancia que los funcionarios desarrollan, y en todo caso la actuación inspectora se llevará cabo en cualquier lugar en que pueda exigirse el cumplimiento de las condiciones previstas en esta ley, con observancia de la legalidad vigente en materia de inviolabilidad del domicilio.
Sobre las libertades de expresión y de producción y creación literaria y artística.
Finalmente, atendiendo a la doctrina constitucional sobre el ejercicio de la libertad de expresión y la vulneración de la libertad de producción y creación literaria y artística que proclama el art. 20.1 CE, se descarta también la vulneración de dichos valores constitucionales en relación a la prohibición y la limitación de utilizar animales para filmación de escenas para el cine, TV u otros medios de difusión que reproduzca escenas ficticias de crueldad, maltrato o sufrimiento de animales, pues la norma atiende al fin legítimo de evitar el maltrato animal.
A sensu contrario, la libertad de producción y creación artística protegida por la CE quedaría comprometida si se prohibieran o limitaran aquellos reportajes gráficos en los que se difundiera una noticia referida a la muerte o sufrimiento de un animal o a las retrasmisiones por TV u otros medios de difusión audiovisual de espectáculos y actividades autorizados en los que, por su propia naturaleza, los animales sufren daños o incluso la muerte, como sucede en las actividades cinegéticas o las corridas de toros (que se regirán por lo dispuesto en su normativa específica).
Invasión de competencias exclusivas del Estado en materia de legislación civil.
La Comunidad Autónoma de La Rioja carece de derecho civil especial o foral propio y por tanto de competencia en materia de legislación civil (a diferencia de otras CCAA). Ello deriva ha derivado en la anulación de los artículos que inciden en la regulación de la estructura de determinados contratos cuando el objeto sea un animal-de compañía o de producción-, ya que afectarían a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE).
En concreto, la CCAA carece de competencias para prohibir que sean objeto de los contratos los animales o de regular la capacidad de las personas menores de edad o con capacidad limitada para ser donatarias o adquirentes en cualquier contrato que tenga por objeto un animal y por ello se anula los siguientes preceptos:
- La prohibición de hacer donaciones de los animales como regalo, sorteo, rifa, promoción, entregarlos como premio, reclamo publicitario, recompensa.
- La prohibición de vender, donar o ceder animales a los laboratorios o clínicas sin el cumplimiento de las garantías previstas en la normativa vigente.
- La prohibición de vender, donar o ceder a menores de 18 años o a incapacitados sin la autorización de quienes tengan la patria potestad o custodia de los mismos.
- La prohibición de utilizar animales en filmación de escenas para cine, televisión o internet, artísticas o publicitarias, que conlleven muerte, maltrato, crueldad o sufrimiento, salvo que se trate de un simulacro.
- La prohibición de comercializar con ellos, fuera de los certámenes u otras concentraciones de animales vivos y establecimientos de venta y cría debidamente autorizados; salvo las transacciones entre particulares cuando se limiten a sus animales, no tengan ánimo de lucro y se garantice el bienestar del animal.
En conclusión, el TC ha declarado nulo e inconstitucionales estos apartados de la Ley de la Rioja y el resto de la ley la ha mantenido intacta.
Ello no tiene más implicaciones que la de asumir este vacío de competencias a través de la anunciada Ley de bienestar animal de carácter estatal.
InterJuez.es 